II SA/Gl 1088/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. W. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska M. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M.. Jako podstawę prawną aktu powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. nr [...] z dnia [...] r. i zgodnie z § 20, weszła w życie z dniem [...] r. Pismem, które wpłynęło do organu gminy w dniu [...] 2005 r. S. W. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę przebiegu planowanej drogi K 11D jako usytuowanej bezpośrednio na terenie, na którym umiejscowiona jest studnia nr [...] "X" i przebiegającej przez strefę ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia wody, co w razie budowy drogi, spowoduje konieczność zasypania tejże studni. Zdaniem strony, takie usytuowanie drogi stanowi też naruszenie art. 36, art. 53 i art. 54 ustawy – Prawo wodne i pozostaje w sprzeczności z treścią §§ 6 pkt 2 i 9 uchwały, wprowadzającej konieczność ochrony wszystkich ujęć wodnych. Nadto, realizacja drogi spowodowałaby, że obecnie funkcjonująca na studnia nr [...] "Y" utraciłaby charakter ujęcia wody i stałaby się zbiornikiem odwadniającym dojazd do posesji przy ul. A [...]. Zdaniem strony, projektując drogę na terenach, gdzie umiejscowione są ujęcia wody dla posesji przy ul. A i stanowiące obszar zasobów wodnych "A" SA w P., zaliczonych jako zasoby strategiczne w województwie [...], dla których w przejętej przez Starostwo Powiatowe dokumentacji hydrologicznej określono strefy ochronne, Rada Gminy powinna zlecić sporządzenie raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne. Nadto, możliwe jest inne przeprowadzenie projektowanej drogi przez posesję A. H., która wyraziła na to zgodę oraz przez tereny należące do Gminy M.. Stąd też S. W. jako właścicielka terenu, na którym usytuowane są powyższe studnie głębinowe, wskazała na naruszenie jej interesu prawnego przez podjęcie kwestionowanej uchwały, gdyż budowa drogi, uniemożliwiałaby jej korzystanie z ujęcia wody w zakresie wynikającym z art. 36 Prawa wodnego. Następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożonej za pośrednictwem organu w dniu [...] 2005 r., S. W. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] r. – w zakresie przebiegu planowanej drogi K11D oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponowiono argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Miasta M. wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej, bądź o oddalenie jako nieuzasadnionej. Zdaniem Gminy, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dokonane przez skarżącą w dniu [...] 2005 r. było bezskuteczne, jako że miało miejsce przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Nadto, zanegowano stanowisko skarżącej, aby uchwała ta ograniczała prawo do korzystania z wód stanowiących jej własność, jako że działki nr A i B o pow. [...], położone w całości na obszarze wodonośnym, z uwagi na duży obszar umożliwiają wykopanie studni w miejscu nie narażonym na oddziaływanie drogi. Ulica A stanowi zaś ciąg komunikacyjny uwidoczniony co najmniej od 1958 r. i stanowi drogę publiczną gminną, której przebieg określono w uchwale Zarządu Miasta M. nr [...] z dnia [...] r., będącej przedmiotem kontroli NSA w sprawie II SA/Ka 557/01. Zatem studnie "X" i "Y" zostały wybudowane przy drodze, nie zaś droga przy studni. Wreszcie, brak jest stosownych decyzji lub rozporządzenia, ustalających strefy ochronne dla ujęć wody, a dokumentacja określająca zasoby eksploatacyjne studni "X" zawiadomieniem z dnia [...] 2004 r. jedynie została przyjęta przez Starostwo Powiatowe w M.. Wreszcie, przebieg drogi nie narusza wymogów ochrony pośredniej – wewnętrznej ujęć podziemnych "granic" eksploatowanych przez "B", co potwierdza wyrok NSA z dnia 6 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 557/01. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 610/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę jako spóźnioną. Jednakże postanowienie to zostało uchylone na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 1173/05, stwierdzające że uchwałą z dnia [...] r. doręczoną skarżącej w dniu [...] r. udzielono odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stąd skarga, nadana w dniu [...] r., została wniesiona w ustawowym terminie. W toku ponownego rozpoznania sprawy strony podtrzymały dotychczasowe stanowisko, a skarżąca dodatkowo zarzuciła naruszenie procedury planistycznej przez nieuzgodnienie projektu planu miejscowego z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w G. oraz kontynuowanie postępowania, mimo że zachodziła podstawa jego wstrzymania do czasu rozstrzygnięcia sprawy ustanowienia strefy ochronnej dla jej studni, zrealizowanych w latach 80 – tych bez dopełnienia formalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć te akty do sądu administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego, skarżąca jako właściciel nieruchomości, stanowiącej działki nr A i B, położone na terenie wodonośnym i objętych kwestionowanym planem miejscowym w zakresie przebiegu drogi K11D, legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu powołanej regulacji i dopełniła wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie sposób bowiem podzielić stanowiska organu, którego działanie zaskarżono, iż wezwanie dokonane w dniu [...] 2005 r. nie rodzi skutku prawnego, jako że miało miejsce przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Istotne jest przy tym, iż Rada Miejska M. udzieliła odpowiedzi na wezwanie, uchwałą podjętą w dniu [...] r., czyli po wejściu aktu w życie. Brak ogłoszenia aktu prawa miejscowego nie uniemożliwiał też organowi gminy jego weryfikacji w związku ze zgłoszonymi przez skarżącą zarzutami o naruszeniu jej interesu prawnego. Nadto, skarga została wniesiona w terminie 30 dni od daty doręczenia odmownej odpowiedzi na wezwanie, co przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w motywach postanowienia z dnia 30 listopada 2005 r. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04/ONSA i WSA 2005/1/2, obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżącej, nie doszło do naruszenia procedury planistycznej z powodu braku uzgodnienia projektu planu z dyrektorem właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), mającej zastosowanie w niniejszej sprawie wobec treści normy intertemporalnej, zawartej w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zarząd gminy jako właściwy wówczas organ, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowany był do uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu m.in. z organami właściwymi do uzgodnienia planów na podstawie przepisów szczególnych. Przepisem szczególnym z uwagi na występowanie terenów wodnonośnych i ustanowienie strefy ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia wody podziemnej "[...]", co nastąpiło decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] była regulacja, zawarta w art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.)- w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 10 lipca 2003 r. Na tej podstawie prawnej do zadań dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej należało uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten został uchylony z dniem 11 lipca 2003 r. na mocy art. 82 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy równoczesnym dodaniu art. 4a, pkt 2 do ustawy – Prawo wodne, nakazującym uzgadnianie z tym organem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody. Wyjaśnić jednak przyjdzie, iż ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, weszła w życie w dniu 1 stycznia 2002 r., a więc już po wdrożeniu procedury planistycznej w niniejszej sprawie i skierowaniu w dniach [...] 2000 r. i [...] 2001 r. pisma Zarządu Miasta M. do instytucji uzgadniających. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne ( Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), nie przewidywała obowiązku uzgadniania projektów planu miejscowego z organami właściwymi w zakresie ochrony wód. Ustawa ta została zaś uchylona dopiero z dniem wejścia w życie Prawa wodnego z 2001 r., które jednak nie zawierało przepisów przejściowych, gdy idzie o obowiązek uzgadniania projektów planów miejscowych, do sporządzenia których przystąpiono przed dniem 1 stycznia 2002 r. Stąd też zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak było w niniejszej sprawie podstawy prawnej do uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.. Wszak przepis art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie przewidywał kolejność działań w zakresie procedury planistycznej. Zmiana stanu prawnego już po wykonaniu czynności, wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a , a co więcej po uzyskaniu stanowiska organów właściwych wówczas do uzgodnienia projektu planu i wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, przy braku jakichkolwiek przepisów przejściowych, nie mogła więc skutkować koniecznością "cofnięcia" procedury do etapu uzgodnienia i ponowienia czynności już dokonanych w zgodzie z ówczesną regulacją. Stąd też nie sposób postawić zarzutu naruszenia procedury planistycznej poprzez nieuzgodnienie projektu planu z organem ochrony wód, skoro wymóg taki nie obowiązywał w dacie wykonania czynności z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2002 r. mogła zaś dotyczyć jedynie procedury planistycznej, wdrożonej po tej dacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił też pozostałych zarzutów skargi. Jak ustalono w toku rozprawy sądowej, obie studnie zlokalizowane na terenie nieruchomości skarżącej, zostały zrealizowane w latach 80 – tych ub. wieku bez dopełnienia wymogów formalno-prawnych. Organy gminy nie były w takiej sytuacji zobligowane do wstrzymania procedury planistycznej do czasu zakończenia sprawy o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody. Skoro strefy takiej nie ustanowiono w trybie art. 58 Prawa wodnego przed podjęciem kwestionowanej uchwały, organ gminy nie mógł wprowadzić w planie miejscowym stosownych zapisów. Istotny jest też fakt, iż ulica A stanowi drogę publiczną ( vide : wyroki NSA z dnia 15 października 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2553-2554/00 i z dnia 22 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 557/01). W postępowaniach tych przesądzono też dopuszczalność usytuowania drogi na terenie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody "[...]" z uwagi na niewielkie natężenie ruchu. Stąd też zaskarżona uchwała w obrębie przebiegu drogi K11D nie narusza Prawa wodnego z 2001 r., a mianowicie art. 53 oraz art. 54 tej ustawy i nie pozostaje w sprzeczności z §§ 6 pkt 2 i 9 tej uchwały, wprowadzającej konieczność ochrony wszystkich ujęć wodnych. Ustawodawca przesądził też dopuszczalność ingerencji gminy w sposób wykonywania prawa własności, o ile pozostaje to w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym ( art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ). Przysługujące skarżącej prawo do zwykłego korzystania z wody na mocy art. 36 Prawa wodnego, może zaś być realizowane jedynie w drodze działań zgodnych z porządkiem prawnym. Realizacja studni bez pozwolenia na budowę, wymaganego na gruncie art. 23 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nie mogła skutkować przyznaniem skarżącej ochrony prawnej na etapie procedury planistycznej. Zasadnie też podniesiono w odpowiedzi na skargi, iż z uwagi na powierzchnię nieruchomości skarżącej, możliwa jest realizacja studni w innym miejscu. Wreszcie, skoro ulica A stanowi ciąg komunikacyjny od 1958 r. i jest drogą publiczną gminną, nie sposób organowi gminy zarzucić dowolności działania przy ustalaniu drogi K11D. Gdy zaś idzie o zarzut braku opracowania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, wskazać przyjdzie, iż przepis art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zakłada wymóg sporządzenia prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. W niniejszej sprawie dokument taki został sporządzony we [...] 2001 r., co potwierdzają przedłożone akta procedury planistycznej. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).