II GSK 100/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Urszula Raczkiewicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." P. S. S. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 774/06 w sprawie ze skargi "S." P. S. S. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 774/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę "S." P. S. S. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że powodem cofnięcia przez Prezydenta Miasta T. zezwolenia wydanego "S." P. S. S. z siedzibą w T. była sprzedaż alkoholu (0,5 I wódki czystej 40%) osobie nietrzeźwej w sklepie spożywczym Nr [...] "P. m.", usytuowanym w T. przy ul. G. [...], przez ekspedientkę tego sklepu. Organ wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt K 195/05, który stał się prawomocny w dniu 14 października 2005 r., ekspedientka ta została uznana winną popełnienia czynu określonego w art. 43 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147, poz. 1231, ze zm.). Wobec powyższego organ uznał, że tym samym wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające cofnięcie zezwolenia, określone w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy powyższą decyzję, wskazując, że wystarczy jednokrotna sprzedaż napoju alkoholowego osobie nietrzeźwej, aby ziściła się przesłanka cofnięcia udzielonego zezwolenia. Oddalając skargę "S." P. S. S. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyjaśnił, że przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ma zastosowanie już w przypadku jednokrotnego naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Sąd wskazał, że gdyby wolą ustawodawcy było cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dopiero w przypadku dopuszczenia się kilkukrotnego naruszenia tych zasad, to uregulowałby to wprost w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tak jak to ma miejsce w przypadku art. 18 ust. 10 pkt 3 tej ustawy. Zdaniem Sądu, wykładnia językowa art. 18 ust 10 pkt 1 lit. a) prowadzi do jednoznacznych wniosków i w związku z tym nie ma potrzeby odwoływania się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Odpowiada ona również celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd I instancji uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje także podnoszony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), bowiem strona została poinformowana o fakcie przekazania sprawy organowi odwoławczemu przez organ I instancji, miała zatem zapewnione warunki do podejmowania czynności procesowych. "S." P. S. S. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Strona żądała uchylenia na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do WSA w B. celem ponownego rozpatrzenia albo uchylenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w W. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej w skardze do WSA decyzji administracyjnej. Zaskarżonemu orzeczeniu "S." P. S. S. zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) art. 16 § 1 p.p.s.a. oraz art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., powoływanej dalej jako p.u.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem skład sądu orzekającego w niniejszej sprawie był sprzeczny z przepisami prawa, tj. znajdował się w nim asesor sądowy WSA A. K., co jest niezgodne z powołanymi przepisami, a także z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż wymiar sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej mogą sprawować wyłącznie niezawiśli sędziowie, wskutek czego rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 1 pkt 4 p.p.s.a., 2) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c) i pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a także w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy podatkowe z naruszeniem przepisów art. 10 k.p.a., polegającym na niezapewnieniu stronie postępowania możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: 1) art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jednokrotna sprzedaż osobie nietrzeźwej alkoholu wypełnia znamiona "nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym", gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy winno doprowadzić do wniosku, że jednokrotna sprzedaż osobie nietrzeźwej alkoholu nie stanowi "nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym", 2) naruszenie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprzedaż osobie nietrzeźwej napoju alkoholowego o zawartości alkoholu 40% wypełnia znamiona "nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym" i uzasadnia cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu od 4,5% do 18%, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy winno doprowadzić do wniosku, że sprzedaż napoju alkoholowego o zawartości alkoholu 40% osobie nietrzeźwej nie stanowi "nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym" w zakresie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu od 4,5% do 18%, a zatem fakt dokonania takiej sprzedaży nie może uzasadniać cofnięcia tego zezwolenia. Jednocześnie z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów przedstawionych powyżej, strona wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem w przedmiocie zgodności z Konstytucją: A) art. 26 § 2 p.u.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje możliwość powierzenia asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich z: * art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten określa RP jako państwo prawne, * art. 45 Konstytucji przyznającym obywatelom prawo do niezależnego i niezawisłego sądu, * art. 173 ust. 1 oraz i 175 ust. 1 i 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te przewidują sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne oraz niezawisłych i finansowo niezależnych sędziów, B) art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w wypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym z: * art. 2 i art. 31 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te ustanawiają zasadę proporcjonalności oraz * art. 20 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te przewidują zasadę wolności działalności gospodarczej, * art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te przewidują ochronę własności oraz ochronę praw nabytych. Uzasadniając zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji strona podniosła, że wydanie zaskarżonego wyroku przez asesora stanowi naruszenie zagwarantowanego przez Konstytucję prawa skarżącej do rozpoznania jej sprawy przez niezawisły i niezależny sąd. Interpretacja przepisów Konstytucji, art. 16 § 1 p.p.s.a. oraz art. 26 § 2 p.u.s.a. pozwala na sformułowanie wniosku, że asesorzy nie są uprawnieni do orzekania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Asesor jest bowiem urzędnikiem pozbawionym atrybutów niezawisłości oraz niezależności. Postawę asesora może determinować perspektywa uzyskania etatu. W rezultacie asesora nie można uznać za sąd w rozumieniu art. 45 i art. 175 Konstytucji. Uzasadniając kolejne zarzuty skargi kasacyjnej strona podniosła, że organ nie wykazał, iż zaszły przesłanki, o jakich mowa w art. 10 § 2 k.p.a., które pozwalają odstąpić od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., a tym samym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy administracji w sposób nieprawidłowy dokonały wykładni i zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem strony, cofnięcie zezwolenia jest zasadne zawsze i tylko wtedy, gdy podmiot je posiadający podejmie co najmniej dwa zachowania sprzeczne z zasadami ustanowionymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jednokrotna sprzedaż alkoholu osobie nietrzeźwej nie stanowi nieprzestrzegania zasad określonych w ustawie. Ponadto art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy, jako przepis wprowadzający sankcję dla posiadaczy zezwolenia, winien być – zdaniem strony - traktowany jak wyjątek od zasady ochrony praw nabytych. Skarżąca podniosła, że warunki i zasady sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu od 4,5% do 18% nie zostały naruszone, a zatem nie było podstaw prawnych do cofania na nie zezwolenia. Przy interpretacji art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nakazującego cofnięcie zezwolenia, konieczne jest dokonywanie wykładni zawężającej. Wystąpienie naruszeń zasad sprzedaży napojów alkoholowych przez danego posiadacza zezwolenia winno zatem skutkować odebraniem zezwolenia tylko w odniesieniu do miejsca, w którym dane naruszenie wystąpiło oraz tylko w zakresie danej kategorii alkoholi. Pracownica sklepu dokonała jednorazowej sprzedaży osobie nietrzeźwej napoju alkoholowego o zawartości alkoholu 40%, a więc jeżeli nawet w okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew opinii skarżącej - naruszono zasady sprzedaży alkoholu, to takie naruszenie mogło skutkować cofnięciem zezwolenia tylko w odniesieniu do napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, to jest: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która, co należy stwierdzić, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają zatem zakres badania sprawy przez sąd kasacyjny, dlatego istotne jest ich prawidłowe sformułowanie. Konieczne jest zatem sprecyzowanie w podstawach kasacyjnych do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało (art. 176 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej, w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca podniosła dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. oraz art. 26 § 2 p.u.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W ocenie kasatora skład sądu orzekającego w niniejszej sprawie był sprzeczny z przepisami prawa, to jest znajdował się w nim asesor sądowy WSA, co jest niezgodne z powołanymi przepisami, a także z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzut drugi obejmuje naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz lit. c), pkt 2, a także art. 151 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a także w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone z naruszeniem art. 10 k.p.a. Jeśli chodzi o zarzut pierwszy, obejmujący naruszenie art. 16 § 1 p.p.s.a. oraz art. 26 § 2 p.u.s.a. to dotyczy on w istocie zgodności z Konstytucją RP tych przepisów. Według skargi kasacyjnej wymienione przepisy są niezgodne z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji. W związku z powyższym zarzutem należy zauważyć, że zgodnie z art. 188 Konstytucji orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego. Kwestia zgodności z Konstytucją przepisów kształtujących instytucję asesora sądowego była przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06 (sentencja wyroku została opublikowana w Dz. U. Nr 204, poz. 1482). W powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), zwanej dalej u.s.p., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że "stwierdzenie niekonstytucyjności art. 135 § 1 u.s.p. oznacza, że nie podlega kompetencji Ministra Sprawiedliwości powierzanie asesorom sądowym wykonywania czynności sędziowskich. Asesorzy, którym Minister Sprawiedliwości powierzył wykonywanie czynności sędziowskich, nie będą mieli w swych kompetencjach wykonywania tych czynności. Sprawy zawisłe przed sądami rejonowymi nie będą mogły być rozpoznawane z udziałem asesorów i muszą zostać przejęte przez obecnie zatrudnionych sędziów." Z tego względu Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie wejścia w życie wyroku o 18 miesięcy. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej art. 135 ust. 1 u.s.p. należy stosować przepisy dotychczasowe. Rozważając zakres stwierdzonej niekonstytucyjności Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wyrok dotyczy przepisów ustrojowych, z których korzystano przy wydawaniu rozstrzygnięć z udziałem asesorów, niezależnie od ich przedmiotu. "Powstaje zatem pytanie o związek między faktem niekonstytucyjności wskazanych przepisów ustrojowych a skutecznością wyroków dotychczas wydanych przez asesorów. Należy podkreślić, że wyroki wydane w okresie, w którym z punktu widzenia obowiązującego standardu konstytucyjnego powierzenie asesorom orzekania nie było zakwestionowane, nie mogą być kwestionowane. W szczególności błędem byłoby dopatrywanie się jakiejkolwiek analogii z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ niewłaściwy, źle legitymizowany lub niewłaściwie obsadzony. Dopiero bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ratione imperii doprowadziło do obalenia domniemania konstytucyjności zakwestionowanej normy. W wyniku promulgacji orzeczenia Trybunału, po upływie osiemnastomiesięcznego terminu odroczenia, w wypadku braku zmiany przez ustawodawcę zakwestionowanej normy – niniejszy wyrok doprowadzi do eliminacji niekonstytucyjnego przepisu z systemu prawa. Do tego czasu rozstrzygnięcia wydawane przez asesorów są – z konstytucyjnego punktu widzenia dopuszczalne." Wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tych unormowań, które kształtują instytucję asesora sądu powszechnego, jednakże, z uwagi na podobieństwo regulacji, stanowisko wyrażone w powołanym wyroku Trybunału należy w całości odnieść do instytucji asesora w ujęciu ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że nawet stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisu przyznającego kompetencję do powierzania asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich na czas oznaczony, nie może stanowić podstawy do kwestionowania udziału asesora w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu. W związku z tym, udział w składzie orzekającym asesora sądowego, któremu na podstawie, objętego domniemaniem konstytucyjności, art. 26 § 2 p.u.s.a., powierzono pełnienie czynności sędziowskich nie może być traktowany jako sprzeczny z przepisami prawa. Tym samym brak jest przesłanek do uznania, że w takim wypadku zaistniała przyczyna nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z uwagi na wskazane podobieństwo statusu asesora sądu powszechnego i asesora sądu administracyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że wskazanie przez Trybunał na potrzebę zgodnego z Konstytucją uregulowania instytucji asesora sądowego odnosi się także do asesorów sądów administracyjnych. Należy oczekiwać, że unormowanie tej materii przez racjonalnego ustawodawcę dotyczyć będzie zarówno ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, jak i ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit b) oraz lit. c), pkt 2, a także art. 151 p.p.s.a. "mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a także w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy podatkowe z naruszeniem art. 10 k.p.a. ...." Przystępując do oceny zarzutu naruszenia wymienionych wyżej przepisów procesowych należy stwierdzić, że nie są one uprawnione. Jak wynika z uzasadnienia kasacji, skarżąca naruszenie omawianej grupy przepisów upatruje w tym, że Sąd I instancji uznał, iż zarzut naruszenia przez SKO art. 10 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, a strona skarżąca o przekazaniu sprawy organowi odwoławczemu była powiadomiona i wszelkich czynności procesowych przed tym organem mogła dokonywać. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionując poprawności stanowiska zajętego przez Sąd I instancji zauważa, że zarzut naruszenia prawa procesowego stanowić może usprawiedliwioną podstawę kasacji jedynie wówczas, gdy zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasator nie wskazał żadnej okoliczności mogącej świadczyć o wpływie na wynik sprawy zarzucanego naruszenia, a uzasadnienie zarzutu ograniczył do przytoczonych wyżej ogólników. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Błąd ten polega na przyjęciu przez Sąd I instancji interpretacji przepisu, która prowadzi do stwierdzenia, że jednorazowa sprzedaż napoju alkoholowego osobie nietrzeźwej jest podstawą do cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Według skarżącej prawidłowa wykładnia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości wykazuje, że nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi polegające na sprzedaży i podawaniu alkoholu osobom nieletnim, nietrzeźwym i na kredyt nie obejmuje jednorazowego działania, ale powtarzające się zdarzenia. Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest możliwe wówczas, gdy nabywcami napojów alkoholowych jest kilka osób nietrzeźwych, co wynika z brzmienia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w którym ustawodawca mówiąc o osobach nietrzeźwych w liczbie mnogiej zakładał wielokrotność naruszeń w postaci sprzedaży alkoholu tym podmiotom. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za bezzasadny. Sąd podziela stanowisko Sądu I instancji oraz argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku. Nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi określonych w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości odnosi się również do jednokrotnego zachowania, za czym przemawia wykładnia językowa tego przepisu. W pkt 1 ust. 10 tego przepisu ustawodawca stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw; b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4. Ta sama sytuacja dotyczy unormowanego w art. 18 ust. 10 pkt 2 przypadku obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia, jeżeli nastąpi nieprzestrzeganie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, co wcale nie oznacza, że tylko wielokrotne naruszanie tych warunków przez podmiot zajmujący się sprzedażą napojów alkoholowych stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi. Nie sposób zgodzić się z poglądem skarżącej, że podstawą cofnięcia zezwolenia jest sprzedaż (podanie) więcej niż jeden raz osobie nietrzeźwej napojów alkoholowych. Przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy używa bowiem liczby mnogiej w odniesieniu do kupującego (osoby nietrzeźwe) i przedmiotu sprzedaży (napoje alkoholowe), a nie do ilości naruszeń zasad sprzedaży. Przyjęcie hipotezy, że przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest więcej niż jednorazowe nieprzestrzeganie zasad sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym spowodowałoby również problemy w ewidencjonowaniu tych zdarzeń przez podmioty prowadzące handel w tym zakresie. Co więcej takie rozwiązanie budziłoby wątpliwości co do ilości wymaganych naruszeń, aby sankcja przewidziana w ustawie mogła być zastosowana. Gdyby ustawodawca w art. 18 ust 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości uwarunkował cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od zaistnienia kilku zdarzeń, wówczas wprowadziłby regulację analogiczną do tej zawartej w art. 18 ust. 10 pkt 3 omawianej ustawy. W przepisie tym wskazano, że określone w nim działania uzasadniające cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (zakłócanie porządku publicznego w miejscu sprzedaży alkoholu lub w najbliższej okolicy) muszą się powtarzać co najmniej dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy. Zatem tylko w przypadku określonym w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 3 tej ustawy jednorazowe zdarzenie nie jest wystarczającą podstawą do cofnięcia zezwolenia (por. wyrok z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 175/06). Za uznaniem jednorazowego nieprzestrzegania zakazu sprzedaży osobom nietrzeźwym za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przemawiają także względy celowościowe. Detaliczna sprzedaż napojów alkoholowych nie jest zwykłą działalnością gospodarczą, lecz podlega ograniczeniom określonym w ustawie. Dotyczy to zarówno licznych warunków (wymogów), które przedsiębiorca musi spełnić aby otrzymać zezwolenie na sprzedaż alkoholu, jak również dotkliwości sankcji przewidzianych w przypadku naruszenia zasad i warunków tej sprzedaży określonych w ustawie. Celem ustawy (art. 1) jest ograniczanie spożycia napojów alkoholowych, dostępu do napojów alkoholowych obywateli, w tym osób nietrzeźwych, w obronie wartości takich jak życie w trzeźwości i zdrowie obywateli. Stąd ustawodawca wyposażył organy udzielające zezwoleń (organy jednostek samorządu terytorialnego) w odpowiednie instrumenty prawne pozwalające na podjęcie stosownych czynności w przypadku zagrożenia tych wartości przez podmioty czerpiące korzyści finansowe w handlowaniu napojami alkoholowymi, to jest cofnięcie przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, którego prawidłowa wykładnia i zastosowanie powinna, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, prowadzić do wniosku, że sprzedaż napoju alkoholowego o zawartości alkoholu 40% osobie nietrzeźwej nie uzasadnia cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu od 4,5% do 18%. Pogląd przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest błędny i nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów omawianej ustawy. Wymaga podkreślenia, że powyższa problematyka była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07 podjętej w składzie siedmiu sędziów wyraził pogląd, że w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2) objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1) organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu. Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wyżej wymienionej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawą z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 127, poz. 593) wprowadzono w miejsce jednego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wszelkiego rodzaju trzy oddzielne zezwolenia na trzy różne rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, 2) powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (art. 18 ust. 2 ustawy). Wprowadzeniu przedstawionych zmian w wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie towarzyszyły odpowiednie zmiany w określeniu zasad cofania tych zezwoleń. Odpowiadając na pytanie, czy naruszenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych przy sprzedaży napojów alkoholowych objętych jednym tylko zezwoleniem uzasadnia również cofnięcie innych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych temu przedsiębiorcy, Naczelny Sąd Administracyjny rozważał nie tylko ustawowe przesłanki cofnięcia zezwolenia, ale również istotę i zasady udzielania takich zezwoleń, a także ich treść i zakres. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest uzasadnione ograniczenie sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych tylko do zezwolenia, z którym wiążą się bezpośrednio okoliczności stanowiące przesłankę cofnięcia. Zasadniczym argumentem na rzecz odrzucenia możliwości wiązania cofnięcia określonego zezwolenia wyłącznie z okolicznościami dotyczącymi korzystania z tego zezwolenia jest stwierdzenie, że w ramach obecnie obowiązującego modelu reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych wymagania dotyczące sprzedaży określa ustawa ogólnie, w odniesieniu do wszystkich rodzajów napojów alkoholowych, nie zaś indywidualne zezwolenie na sprzedaż w odniesieniu do rodzaju alkoholu objętego tym zezwoleniem. W konsekwencji przepisy art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości określają przesłanki cofnięcia zezwolenia w oderwaniu od konkretnego rodzaju alkoholu czy rodzaju zezwolenia. Cofnięcie zezwolenia określonego rodzaju nie jest wyłącznie sankcją za niewłaściwe, niezgodne z prawem korzystanie z tego zezwolenia, lecz sankcją za naruszenie ogólnych warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych, odnoszących się w jednakowym stopniu do wszystkich napojów alkoholowych. Uznając cofnięcie zezwolenia za rodzaj sankcji stanowiącej konsekwencję naruszenia ustawowych wymagań sprzedaży napojów alkoholowych należałoby interpretować przepisy prawne dotyczące stosowania tej sankcji w sposób zapewniający osiągnięcie wszystkich jej celów, a więc nie tylko spowodowanie dolegliwości dla naruszającego prawo, ale również ochronę (w tym ochronę prewencyjną) wartości i dóbr, w które godziło naruszanie warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też w uzasadnieniu tej uchwały, że zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego trzy różne rodzaje zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych było usprawnienie instrumentów prawnych pozwalających organowi udzielającemu zezwoleń na wyeliminowanie z udziału w obrocie napojami alkoholowymi podmiotów gospodarczych niedających rękojmi należytego wykonywania tej działalności. Podejmując powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też poglądu głoszącego, że zaprezentowana wykładnia przepisów ustawy określających zasady cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych mogłaby naruszać zasadę proporcjonalności wynikającą z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Zauważył, że Konstytucja RP dopuszcza ograniczanie wolności gospodarczej w drodze ustawy, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny (art. 22). Z kolei przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Życie obywateli w trzeźwości jest wartością niedającą się w żaden sposób porównać z utratą korzyści majątkowych przez przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych niezgodnie z prawem. W świetle tego, co powiedziano wyżej, błędnie twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną, że nawet jeżeli w okolicznościach niniejszej sprawy upatrywać naruszenia zasad sprzedaży alkoholu, to takie naruszenie mogło skutkować cofnięciem zezwolenia tylko w odniesieniu do napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 %, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione kwestie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela sygnalizowanej przez kasatora potrzeby zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności wskazanych przepisów z Konstytucją. Jeżeli jednak, w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, jej konstytucyjne prawa lub wolności zostały zagrożone, może wnieść ona do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.