II OSK 580/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1801/06 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1801/06 oddalił skargę M. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że M. C. wystąpił do Wojewódzkiego Komendanta Policji w K. o wydanie pozwolenia na zakup [...] sztuk broni sportowej różnego rodzaju. Do wniosku dołączył pozytywne orzeczenia lekarskie i psychologiczne oraz wydane przez Polski Związek Strzelectwa Sportowego zaświadczenie z dnia [...], że wnioskodawca posiada kwalifikacje niezbędne do uprawniania strzelectwa sportowego. Zaświadczenie zawierało nadto stwierdzenie, że M. C. spełnia warunki występowania okoliczności, o jakich mowa w art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] odmówił wnioskodawcy wydania pozwolenia na broń palną dla celów sportowych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3, art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji oraz art. 104 k.p.a., a w uzasadnieniu stwierdził, że argumenty strony nie wskazują na istnienie szczególnych okoliczności przemawiających za wydaniem zezwolenia. Organ podkreślił, że M. C. nie wyróżnia się spośród innych zawodników uprawiających ten sport, a jego zaangażowanie w rywalizację sportową jest znikome. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wymieniony od [...] jest członkiem Klubu Strzeleckiego; patent strzelecki uzyskał w dniu [...], natomiast licencję Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego uprawniającą do udziału we współzawodnictwie sportowym w dniu [...]. W zawodach klubowych osiąga zróżnicowanie lokaty, co oznacza, że jest zawodnikiem początkującym i dopiero doskonali swoje umiejętności. Zdaniem organu strona może uprawiać strzelectwo przy użyciu broni klubowej. Biorąc zaś pod uwagę fakt krótkotrwałego związania strony z tym sportem, wydanie pozwolenia na broń stałoby w rażącej sprzeczności z reglamentowanym charakterem ustawy o broni i amunicji. M. C. wniósł odwołanie zarzucając decyzji brak podstawy prawnej, naruszenie zasady równości obywateli, zasady zaufania obywateli do organów administracji oraz przekroczenie delegacji ustawowej i granic swobody administracyjnej. W jego ocenie występowanie o komunikaty z zawodów i ich ocena, według nieznanych kryteriów przez osoby nieposiadające jakichkolwiek kwalifikacji w tym zakresie, świadczy o bezzasadnym przedłużaniu postępowania administracyjnego oraz przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów. Ustawodawca nie ustanowił regulacji, że aktywność i wyniki sportowe, stanowią przesłanki do wydania pozwolenia na broń sportową. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W uzasadnieniu zaznaczył, że art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji nie określa kryteriów wydawania pozwolenia na broń sportową, jednak zgodnie z treścią tego przepisu należy wykazać istnienie okoliczności uzasadniających wydanie pozwolenia. W ocenie organu oczywistą potrzebę posiadania broni indywidualnej posiadają wybitni sportowcy oraz instruktorzy strzelectwa. Skarżący zaś do żadnej z tych kategorii nie należy i może uprawiać strzelectwo przy użyciu broni klubowej. Organ odwoławczy stwierdził, że interes społeczny wymaga, aby nie wydawać pozwoleń na broń osobom nie wykazującym obiektywnej potrzeby jej posiadania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. podkreślił, że powoływana ustawa o broni i amunicji określa przesłanki pozytywne i negatywne w zakresie rozstrzygania o wydaniu pozwolenia na broń. W jego przypadku żadna z przesłanek negatywnych nie wystąpiła, natomiast posiada dokumenty potwierdzającej jego kwalifikacje i członkostwo w klubie strzeleckim. Złożone dokumenty powinny być wystarczające do pozytywnej oceny wniosku. Organy administracyjne swoimi decyzjami odebrały mu szansę na podnoszenie kwalifikacji i równorzędną rywalizację z innymi uczestnikami zawodów strzeleckich, posiadającymi indywidualną broń. Skarżący powtórzył, że organy orzekające w sprawie nie były upoważnione do dokonywania oceny jego aktywności sportowej. Zgodnie z art. 53b ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889 ze zm.) uprawianie sportów o charakterze strzeleckim wymaga odpowiednich kwalifikacji potwierdzonych stosownymi dokumentami oraz przestrzegania zasad bezpieczeństwa w tej dziedzinie sportu. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca, uzasadniają jego wydanie. Negatywne przesłanki zostały określone w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy. Powołując się na orzecznictwo Sąd zauważył, że brak po stronie osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń przesłanek negatywnych, nie może być utożsamiane z obowiązkiem wydania takiej osobie pozwolenia. Do wydania pozwolenia niezbędne jest ustalenie, że okoliczności faktyczne przedstawione przez wnioskodawcę uzasadniają wydanie takiego pozwolenia (art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji). W ocenie Sądu w warunkach ustawowej reglamentacji pozwoleń na broń, podyktowanej względami bezpieczeństwa i porządku publicznego, wyłącznie osobiste predyspozycje, zamiłowania, czy też życzenia osoby ubiegającej się o takie pozwolenie nie mogą być uznane za wystarczające do jego wydania. W orzecznictwie przyjęto, że okolicznościami faktycznymi uzasadniającymi wydanie pozwolenia na broń jest zaistnienie zagrożenia życia lub zdrowia wnioskodawcy wynikające z rodzaju wykonywanej pracy lub charakteru zajęcia, a także inne szczególne sytuacje wyróżniające daną osobę z ogółu społeczeństwa. Musi ona wykazać ponadprzeciętną potrzebę posiadania broni. Sąd podkreślił, że posiadanie dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie jest niewystarczające. Dopiero wykazanie szczególnych okoliczności jak np.: nieprzeciętne wyniki, pozycja instruktora strzelectwa wskazywałyby na potrzebę posiadania indywidualnej broni sportowej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. W tym kontekście wskazał, iż kluby sportowe są zobowiązane zapewnić swoim członkom optymalne warunki uprawniana tego sportu i podnoszenia kwalifikacji poszczególnych zawodników (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt III SA 1863/01, baza Lex 121778). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie naruszyły prawa. Skarżący nie wykazał szczególnych okoliczności przemawiających za wydaniem przedmiotowego pozwolenia. Poczynione przez organy ustalenia wynikają z zebranego materiału dowodowego, zaś ocena tego materiału nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne w sprawie oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami: prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia praw skarżącego jako strony toczącego się postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy prawidłowo i zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Odnośnie przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego Sąd zauważył, że Związek jest upoważniony jedynie do wydania zaświadczenia w zakresie potwierdzenia posiadanych przez stronę kwalifikacji sportowych. Związek stwierdzając spełnianie przez M. C. warunków występowania okoliczności, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, do otrzymania pozwolenia na broń w celach wymienionych w art. 10 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, przekroczył swoje uprawnienia. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy tylko organy Policji uprawnione są do oceny czy przedstawione przez stronę okoliczności uzasadniają wydanie pozwolenia na broń. M. C., reprezentowany przez radcę prawnego B. S., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sąd Administracyjnego domagając się jego uchylenia lub zmiany. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie: art. 87 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy o broni i amunicji, art. 1, art. 3, art. 22 ust. 1, art. 53b ustawy o kulturze fizycznej, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie powtórzył argumenty podnoszone w toku postępowania stwierdzając, że broń potrzebna jest mu do uprawniania sportu. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 22 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej sport mogą uprawiać zawodnicy posiadający status zawodnika profesjonalnego albo amatora. Konsekwencją tego zapisu, a także zapisu art. 4 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym jest brak jakiegokolwiek uprawnienia dla Policji do określenia, nawet przykładowo, katalogu okoliczności, które uzasadniają wydanie pozwolenia na broń do celów sportowych. Skarżący wskazał, na art. 1 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej zapewniający obywatelom równe prawa w korzystaniu z różnych form kultury fizycznej. Stwierdził, że decyzje odmowne wydane w sprawie ograniczają jego prawo do uprawniania sportu strzeleckiego, który jest sportem powszechnym i olimpijskim. Niewątpliwie jest to naruszenie prawa, zawłaszcza przepisów ustawy o kulturze fizycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 87 Konstytucji, b) art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o broni i amunicji, c) art. 1, 3, 22 ust. 1 i art. 53b ustawy o kulturze fizycznej, d) art. 4 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego należy wskazać, że niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej. W związku z tym, że skarżący kasacyjnie nie podważał stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez Sąd pierwszej instancji niemożliwym jest uwzględnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tą oceną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia skuteczne kwestionowanie zastosowania prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 20.01.2006, I FSK 507/05, Lex nr 187513). Przechodząc do oceny zasadności zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. Nr 53, poz. 549 ze zm.) stwierdza, że właściwy organ Policji wydaje - czyli ma obowiązek wydać - pozwolenie na broń, jeżeli okoliczności faktyczne, na które powołuje się osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń, uzasadniają jego wydanie. Zasady określone w tym przepisie dotyczą także broni sportowej. Przepis art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi zaś dla orzekającego organu wyłącznie pomocnicze źródło dyrektyw interpretacyjnych. Wskazuje w przykładowy sposób, w jakich sferach stosunków społecznych można poszukiwać cech i okoliczności uzasadniających wydanie pozwolenia na broń. Natomiast sam stopień intensywności występowania tej cechy u strony podlega ustaleniu przez organ w oparciu o art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy i to on właśnie przesądza o wyniku postępowania. Dostęp osób fizycznych do broni jest w Polsce reglamentowany zgodnie z art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy. Wobec tego samo spełnienie warunków formalnych określonych w tej ustawie nie zobowiązuje organów Policji do wydania zezwolenia. Treść art. 10 ust. 1 ustawy wskazuje, że o przyznaniu prawa do posiadania broni decyduje ocena przez organy Policji okoliczności podanych przez osobę ubiegającą się o pozwolenie, a nie sam fakt, iż osoba ta uprawia sporty strzeleckie. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy posłużył się konstrukcją zwrotu szacunkowego (zwrotu porównawczego), jako jednego z rodzajów zwrotów ocennych, zwanych też odesłaniami pozaprawnymi (zob. L. Leszczyński, Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, s. 20-21, 61, 89 i 91). Zwrot ten wyrażono w formie pojęcia niedookreślonego "okoliczności uzasadniające wydanie pozwolenia", a do ich wykazania zobowiązano stronę ( por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., II OSK 587/05, Lex nr 198319). Decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji jest decyzją związaną, ale warunki uwzględnienia żądania strony leżą w sferze celowości (zasadności) działania organów Policji (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., III SA 1863/01, Lex nr 121778). Osoba ubiegająca się o broń obowiązana jest w toku postępowania administracyjnego przekonać organy Policji, że zachodzi względem niej "uzasadniona okoliczność", a więc legitymuje się taką cechą odróżniającą ją od ogółu obywateli, że w sposób niewątpliwy i oczywisty zasługuje na posługiwanie się bronią indywidualną. Wydanie pozwolenia pomimo braku owej "oczywistości" w odmiennym statusie osoby ubiegającej się o posiadanie broni wypaczyłoby reglamentacyjny charakter regulacji, jaką jest ustawa o broni i amunicji. Do takich cech nie należą zwykłe codzienne czynności typowe dla większości osób i zwykłe korzystanie ze swoich uprawnień; w szczególności nie są nimi: korzystanie z prawa do stowarzyszenia w ramach klubu strzeleckiego i amatorskie uprawianie sportów strzeleckich. Natomiast przepisy art. 1, art. 3 i art. 53b ustawy o kulturze fizycznej oraz art. 4 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie stanowią materialnoprawnej podstawy do rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na broń palną sportową. Przepisy tych ustaw mogą mieć jedynie pomocnicze znaczenie dla oceny okoliczności faktycznych, na które powołuje się wnioskodawca w podaniu o wydanie pozwolenia na broń sportową. W szczególności art. 53b ustawy o kulturze fizycznej reguluje kwestie potwierdzania kwalifikacji sportowych, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na broń do celów sportowych na podstawie przepisów o broni i amunicji. Jednakże sam fakt posiadania tych kwalifikacji nie zwalnia organów Policji od obowiązku rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy ustawy o broni i amunicji, która jest jedynym aktem prawnym regulującym kwestie pozwoleń na broń. Wobec powyższego brak jest podstaw przemawiających za zasadnością zarzutu naruszenia art. 1, art. 3 i art. 53b ustawy o kulturze fizycznej oraz art. 4 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Dla porządku należy wskazać, że przepis art. 22 ust. 1 w brzmieniu powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wobec czego nie można w ogóle rozpatrywać naruszenia normy nieobowiązującej w dacie wydania rozstrzygnięcia kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji. W świetle wyżej poczynionych uwag brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji, regulujący zagadnienie źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem kontroli zgodności z prawem decyzji organu Policji wydanej w oparciu o ustawę o broni i amunicji, a więc akt prawa powszechnie obowiązującego, regulujący kwestie pozwoleń na broń. Wskazać nadto należy, że ocena, czy w konkretnym przypadku występują szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie pozwolenia na broń należy do organów Policji. Organy Policji mogą w tym zakresie prowadzić bardziej lub mniej rygorystyczną politykę, a jej zasady nie podlegają kontroli Sądu, który kontroluje wyłącznie czy ta ocena nie ma cech dowolności oraz czy przy wydaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy Policji. Trafnie Sąd uznał, że uprawianie strzelectwa powinno być realizowane przy użyciu broni klubowej. Należy w tym miejscu podkreślić, że celem tworzenia klubów strzeleckich jest umożliwienie ich członkom uprawiania strzelectwa sportowego i rekreacyjnego bądź wyczynowego, a nie umożliwienie określonej grupie ludzi uzyskania indywidualnych pozwoleń na broń. Zatem skoro skarżący zdecydował się uprawiać strzelectwo sportowe w ramach klubu strzeleckiego, to za wydaniem indywidualnego pozwolenia na broń nie może przemawiać wyłącznie ta okoliczność. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.