I OSK 1827/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (autor uzasadnienia) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 120/07 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 120/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy Z. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], nadającej E. G. stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, wskazując, że rozpoczynając staż nie posiadała ona wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela – [...]. Małopolski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując, że E. G. otrzymała akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 10 oraz art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, gdyż rozpoczęła odbywanie wymaganego stażu w dniu [...] września 2002 r., kiedy to nie miała jeszcze wymaganego wykształcenia, a z art. 10 ust. 10 Karty Nauczyciela wynika, że do nauczycieli zatrudnionych bez wymaganych kwalifikacji nie stosuje się przepisów o awansie zawodowym. Rozpoczęcie stażu stało się zatem możliwe dopiero po uzyskaniu wymaganego wykształcenia, a więc po dniu [...] października 2002 r. (kiedy to uzyskała wymagane prawem kwalifikacje), tzn. od początku kolejnego roku szkolnego. W związku z tym organ uznał, że akt stopnia awansu zawodowego z [...] lipca 2003 r. rażąco naruszał art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, bowiem E. G. nie miała wówczas prawidłowo odbytego stażu. Na tę decyzję E. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując, że ponosząc konsekwencje błędnej decyzji swojego pracodawcy czuje się pokrzywdzona unieważnieniem jej postępowania kwalifikacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 120/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazał, że podziela pogląd, iż z uwagi na treść art. 9b ust. 1 w związku z art. 10 ust. 10 ustawy Karta Nauczyciela, rozpoczęcie stażu powinno nastąpić dopiero po uzyskaniu stosownych kwalifikacji, podkreślając jednocześnie, że nie każde naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada ochrony trwałości aktu administracyjnego, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., która powoduje, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej jest możliwe jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych przez prawo przypadkach. Powołując się na brzmienie art. 156 k.p.a. Sąd wskazał, że przepis ten stanowi, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić, jeżeli była ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uzależnia zatem możliwość stwierdzenia nieważności od istnienia kwalifikowanej wady decyzji, jaką jest zupełny brak podstawy prawnej do jej wydania, albo rażące naruszenie prawa przy jej wydawaniu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodziła. Sąd przyznał rację organom, że rzeczywiście, wydając akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego doszło do naruszenia prawa, ale nie było to naruszenie, które można by zakwalifikować jako rażące. W ocenie Sądu bowiem żaden z przepisów ustawy Karta Nauczyciela nie przewiduje wyraźnie zakazu rozpoczęcia stażu przed uzyskaniem wymaganych kwalifikacji, zaś w chwili wydawania aktu awansu zawodowego skarżąca już te kwalifikacje posiadała. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z analizy treści ustawy Karta Nauczyciela, zwłaszcza zaś jej rozdziału 4 wyraźnie wynika intencja ustawodawcy zmierzającego do maksymalnego ograniczenia przypadków zatrudniania nauczycieli nie posiadających stosownego wykształcenia, a jeżeli już do takiego zatrudnienia wyjątkowo dochodzi, ustawodawca wprowadza ograniczenia, które mają zdopingować nauczycieli bez wymaganego wykształcenia do jego uzyskania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył Małopolski Kurator Oświaty, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpatrzenie skargi poprzez jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to ze względu na uznanie, iż akt nadania E. G. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego przez Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z. w dniu [...] lipca 2003 r. nie jest obciążony wadą kwalifikowaną, bowiem naruszenie prawa z jakim został on wydany nie jest rażące, co skutkowało uwzględnieniem skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji istnienia podstaw do oddalenia skargi; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 10 ust. 10 i art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, że żaden z przepisów ustawy Karta Nauczyciela nie przewiduje wyraźnie zakazu rozpoczęcia stażu przed uzyskaniem wymaganych kwalifikacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 10 ust. 10 ustawy - Karta Nauczyciela zawiera oczywisty i bezsporny zakaz stosowania przepisów Rozdziału 3 a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela zatytułowanego "Awans zawodowy nauczycieli" do nauczycieli zatrudnionych bez wymaganych prawem kwalifikacji, co jest równoznaczne z zakazem rozpoczynania stażu na stopień awansu zawodowego, odbycie którego jest warunkiem koniecznym - w świetle przepisu art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela - nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie E. G. do dnia [...] października 2002 r. była zatrudniona jako nauczyciel w Zespole Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z. bez kwalifikacji. Skoro zatem przepisy o awansie zawodowym nie mogły być do niej w tym czasie stosowane, to, z uwagi na jego rozpoczęcie w dniu [...] września 2002 r., odbycie stażu w okresie od [...] września 2002 r. do [...] maja 2003 r. nie może być traktowane jako spełnienie jednej z przesłanek nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, o jakich mowa w art. 9b ust. 1 powołanej ustawy Karta Nauczyciela. W związku z tym, zdaniem Małopolskiego Kuratora Oświaty, naruszenie prawa nastąpiło w sposób oczywisty. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że oceniając stopień naruszenia prawa Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę także okoliczności, że naruszenie, o którym mowa, koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej i zasadami sprawiedliwości społecznej, bowiem E. G. poprzez otrzymanie aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego z dnia [...] lipca 2003 r. znajdzie się w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych nauczycieli, którzy rozpoczynają staż na stopień awansu zawodowego po uzyskaniu stosownych kwalifikacji. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji dokonał także błędnej interpretacji przepisów Rozdziału 4 Karty Nauczyciela. Wskazano bowiem, że zatrudnienie nauczyciela bez kwalifikacji jest absolutnym wyjątkiem możliwym do zrealizowania tylko w ściśle określonych sytuacjach, to znaczy wtedy, gdy taka potrzeba wynika z organizacji, bądź zastępstwa nieobecnego nauczyciela i tylko za zgodą organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o czym stanowi art. 10 ust. 9 w związku z art. 10 ust. 7 powołanej ustawy Karta Nauczyciela, przy czym jest to zawsze zatrudnienie terminowe, a jego potrzeba wynika z sytuacji szkoły i nie ma nic wspólnego z dopingowaniem nauczyciela do uzyskania wykształcenia. Nieuprawnionym jest więc, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, twierdzenie Sądu, że poprzez nadanie stopnia nauczyciela kontraktowego E. G. osiągnięty został cel, jaki przyświeca zatrudnianiu nauczycieli bez kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. G. wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestniczka podzieliła argumentację Sądu pierwszej instancji a ponadto przytoczyła orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że ocena spełnienia przez nauczyciela ubiegającego się o awans zawodowy wymogów kwalifikacyjnych powinna być dokonana na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień rozpoczęcia stażu. Ponadto, w ocenie uczestniczki postępowania, art.10 ust.10 Karty Nauczyciela nie zawiera zakazu rozpoczynania stażu na stopień awansu zawodowego przed uzyskaniem wymaganych kwalifikacji. Stanowi jedynie, iż do nauczycieli zatrudnionych na podstawie art.10 ust.9 nie stosuje się przepisów rozdziału 3a. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni przepisu, jak wywodzi skarżący w skardze kasacyjnej, doprowadziłoby zdaniem uczestniczki do wyłączenia możliwości awansu zawodowego nauczyciela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w odniesieniu do decyzji Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z. z dnia [...] lipca 2003 r. nadającej E. G. stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Sąd pierwszej instancji oceniał zatem legalność decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym wyłącznie w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zadaniem tego Sądu było więc dokonanie kontroli prawidłowości działania i orzekania organu wydającego badaną w postępowaniu nadzorczym decyzję tylko o tyle, o ile było to konieczne dla oceny prawidłowości załatwienia sprawy nieważności decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Kluczowym zagadnieniem w sprawie było dokonanie oceny, czy akt nadania E. G. stopnia awansu nauczyciela kontraktowego jest obciążony kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa lub brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji badając legalność postępowania nadzorczego opartego o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a prawidłowo ustalił, że weryfikowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w nauce prawa administracyjnego prezentowano trzy różne stanowiska. Według pierwszego z nich naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości, jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa. Zgodnie z drugim stanowiskiem naruszenie prawa będzie miało charakter rażący dopiero wtedy, gdy skutki społeczno – gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co oznacza, że nie ma przesądzającego znaczenia kwestia oczywistości naruszenia, ani charakter przepisu, który został naruszony. Według kolejnego poglądu rażące naruszenie prawa oznacza podjęcie rozstrzygnięcia negującego jakiś element normy prawnej i dlatego zawsze powoduje usunięcie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Z kolei w praktyce orzeczniczej przeważa pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa materialnego zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu, jak również rozbieżność w wykładni prawa. Zaprezentowany pogląd podziela również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Odnosząc tak rozumiane pojęcie " rażącego naruszenia prawa" do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art.9 b ust.1 i art.10 ust.10 Karty Nauczyciela stwierdzić należy, że treść wskazanych przepisów nie jest tak jednoznaczna, jak uważa skarżąca. Art.9 b ust.1 Karty Nauczyciela, w brzmieniu na dzień wydania badanej decyzji, określał wymogi od spełnienia, których uzależnione jest uzyskanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. A to w przypadku nauczyciela ubiegającego się o stopień nauczyciela kontraktowego: wykształcenie wyższe, odbycie stażu, przestrzeganie podstawowych zasad moralnych, uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie. Staż w przypadku ubiegania się nauczyciela o awans na stopień nauczyciela kontraktowego wynosi 9 miesięcy (art. 9c ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że ze wskazanych powyżej przepisów nie wynika wprost, iż koniecznym warunkiem rozpoczęcia stażu jest ukończenie studiów wyższych. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że E. G. rozpoczęła odbywanie stażu w dniu [...] września 2002 r., natomiast studia wyższe ukończyła [...] października 2003 r. Kluczowe znaczenia w sprawie ma wyjaśnienie, czy w świetle powołanych powyżej przepisów nauczyciel ubiegający się o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego powinien spełniać wymagania określone we wskazanych przepisach w dniu rozpoczęcia stażu, w dniu złożenia wniosku o nadanie stopnia nauczyciela kontraktowego, czy w dacie aktu nadania. Należy mieć na uwadze utrwaloną już linię orzeczniczą, stanowiącą, iż dokonując kontroli decyzji w postępowaniu nadzorczym uwzględnia się stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji. Obowiązujące w dacie aktu nadania E. G. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, a wskazane powyżej przepisy, po pierwsze nie określają w jakiej kolejności przesłanki w nich wskazane mają być spełnione, po drugie nie przewidują wydawania decyzji o dopuszczeniu do rozpoczęcia stażu, gdyż jedynym warunkiem jego rozpoczęcia jest złożenie wniosku, po trzecie dotyczą nadania stopnia awansu zawodowego, a nie rozpoczęcia stażu. Wspomniano powyżej, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy treść przepisu ma niejednoznaczną treść i jest przedmiotem odmiennej wykładni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat będącego przedmiotem skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art.10 ust.10 i art.9b ust.4 Kart Nauczyciela prezentowano różne stanowiska. Według pierwszego z nich spełnienie przesłanek umożliwiających uzyskanie stopnia awansu nauczyciela kontraktowego należy oceniać na datę złożenia wniosku o nadanie stopnia awansu zawodowego (tak: w wyrokach z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 541/06, niepubl.; z dnia 4 lipca 2008, sygn. akt I OSK 1186/07, niepubl.),a według innych orzeczeń na datę wydania aktu nadania stopnia awansu zawodowego (tak: wyrok z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1340/06, niepubl.). Mając na uwadze, że dokonując oceny kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny w dacie jej wydania Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż ocena spełnienia przez nauczyciela przesłanek uprawniających do uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego winna być dokonana według daty wydania weryfikowanej decyzji. Dlatego też nieuprawnione jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że poddany kontroli w postępowaniu nadzorczym akt nadania stopnia awansu zawodowego dotknięty jest wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tym samym odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1465/07, iż rażąco narusza prawo akt nadania stopnia nauczyciela kontraktowego wydany w sytuacji, gdy rozpoczęcie stażu nastąpiło przed ukończeniem studiów wyższych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w chwili wydania poddanego weryfikacji aktu nadania E. G. spełniała kryteria do uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego, to nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Oceną prawną w niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie postępowania nadzorczego, nie mogą być objęte fakty, które miały miejsce przed wydaniem badanej decyzji, lecz ta właśnie decyzja. Dodatkowo skoro omawiana kwestia jest przedmiotem odmiennej wykładni, istnieje rozbieżność orzecznictwa, to nie może być mowy o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art.184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku.