II SA/Op 705/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz K. K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu sprawy wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową lokalu mieszkalnego nr A w budynku przy ul. [...] w O, nakazał inwestorowi K. K. w terminie do dnia 31 września 2006r. rozbiórkę zadaszenia o konstrukcji drewnianej z pokryciem dachówką ceramiczną pasa terenu przyległego do budynku przy ul. [...] w O. od strony wschodniej i południowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadził postępowanie z urzędu w sprawie samowolnego wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową lokalu mieszkalnego nr A budynku przy ul. [...] w O.. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2006r., nr [...], wstrzymał wykonywanie w/w robót budowlanych i nałożył na K. K. obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. W trakcie postępowania organ ustalił, że w 2004 r. K. K. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na działce nr [...] przy ul. [...] w O., jednakże przedmiotowa decyzja nie uwzględniała dobudowy zadaszenia pasa terenu przyległego do budynku, a jedynie zabudowę podcienia pod istniejącym tarasem oraz rozbudowę wzdłuż istniejących ścian - wschodniej i południowej - budynku. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów organ uznał, że wykonane roboty budowlane związane z wykonaniem zadaszenia stanowią istotne odstępstwo w stosunku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w odniesieniu do wymogu zachowania odległości od granicy sąsiedniej działki. Organ podniósł, iż fakt, że K. K. nie posiada zgody stosownych organów na w/w odstępstwo oraz na wykonywanie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego zadaszenia, mimo starannego i prawidłowego pod względem konstrukcyjnym ich wykonania, w pełni zasadnym czyni orzeczenie o rozbiórce. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniosła K. K. wskazując, iż nie była świadoma, że spoczywa na niej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Podniosła, iż wykonane zadaszenie miało na celu zapewnienie jej niepełnosprawnej córce lepszych niż dotychczas warunków powrotu do sprawności i rehabilitacji leczniczej. Stan zdrowia córki uniemożliwia samodzielne poruszanie się jej poza miejscem zamieszkania, a przedmiotowe zadaszenie pozwala na przebywanie na powietrzu podczas nieobecności odwołującej się w domu. Wskazała, iż na wykonanie zadaszenia zmuszona była zaciągnąć kredyt w wysokości 8.000 zł oraz pożyczkę u znajomej w kwocie 3.000 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - utrzymał w mocy zaskarżony akt. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 wskazanej ustawy, zawierających katalog obiektów i robót budowlanych, których budowa zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W stosunku do większości sytuacji wymienionych w przytoczonych przepisach ustawodawca przewidział jedynie obowiązek dokonania zamiaru zgłoszenia ich budowy, bądź wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ zarzucił, iż K. K. w dacie rozpoczęcia robót nie legitymowała się, ani pozwoleniem na budowę, ani prawidłowym zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. Następnie organ podniósł, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej prace należy zakwalifikować jako roboty budowlane, na które należało uzyskać pozwolenie na budowę, zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Organ odwoławczy zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez odwołującą się jako przebudowę obiektu budowlanego, przez którą należy rozumieć wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Następnie wywiódł, że do tak wykonanych robót budowlanych mają zastosowanie przepisy, o których mowa w art. 50 i w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu robót można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia właściwy organ w drodze decyzji może m.in. nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował powyższą procedurę, wydając bowiem zaskarżoną decyzję nie tylko oparł się na przedłożonych przez K. K. dokumentach, lecz również na bezwzględnie obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych. Wykonane przez odwołującą się zadaszenie w sposób istotny zmniejsza odległość jej budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odległości te mogą być pomniejszone jedynie przez m.in. tarasy o 1.3 m, a przez okapy i gzymsy - 0,8 m. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że wykonana przez K K. konstrukcja nie spełnia wskazanych powyżej wymagań i dlatego, mimo prawidłowego technicznie wykonania, zadaszenie musi zostać rozebrane. Podkreślił również, iż na treść zapadłych rozstrzygnięć nie mogą mieć wpływu pozaprawne argumenty podnoszone przez odwołującą, bowiem ustawodawca nie przewidział wyjątków dla sytuacji, gdy wykonane roboty mają na celu poprawę warunków życia osób niepełnosprawnych, a ponadto, na treść rozstrzygnięcia nie może mieć wpływu fakt, że konstrukcja zadaszenia wykonana jest prawidłowo i starannie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. wniosła o szczególne potraktowanie sprawy w przedmiocie możliwości pozostawienia w całości lub w części wykonanego przez nią zadaszenia oraz zwolnienia z opłat za dokonaną samowolę budowlaną. Wskazała, iż jej córka została potrącona przez samochód, wskutek czego doznała licznych, poważnych obrażeń. W śpiączce pozostawała trzy tygodnie, nie chodziła około czterech miesięcy, nie mówiła około trzech miesięcy, nie czytała, nie pisała, nie pamiętała zupełnie nic. Nadal ma wielkie luki w pamięci i nie potrafi nazwać niektórych rzeczy. Cierpi na nadpobudliwość. Neurolog zalecił skarżącej, aby jej córka przebywała możliwie jak najwięcej na świeżym powietrzu, aby w naturalny sposób dotleniać mózg, niewskazane jest natomiast zbyt długie przebywanie na słońcu. Skarżąca przeczytała w prasie, że bez zgłoszenia można dokonywać rozbudowę, co - mając na uwadze dobro córki - uczyniła. Dzisiaj wie, że żyjąc od czterech lat w wielkim chaosie spowodowanym wypadkiem córki źle zrozumiała notatkę prasową i nie znała prawa budowlanego. Na sporną budowę zaciągnęła kredyty w banku, a ponadto pożyczyła od przyjaciółki kilka tysięcy złotych. Stan zdrowia córki uniemożliwia samodzielne poruszanie się poza mieszkaniem, więc zadaszenie rekompensuje jej namiastkę wolności jaką mają osoby zdrowe i gwarantuje poprawę zdrowia. Na koniec skarżąca podkreśliła, że jest w posiadaniu pisemnej akceptacji wykonanych prac przez ponad połowę mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania sądowego skarżąca przedłożyła szereg dokumentów na okoliczność choroby córki oraz zgodę mieszkańców na pozostawienie spornej inwestycji w dotychczasowym miejscu. Na rozprawie I. K. podtrzymała żądanie skargi i wywody w niej zawarte. Wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z powodów w niej wywiedzionych. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że inwestor K. K. dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez zabudowanie ścianami z cegły podcienia pod istniejącym tarasem, przynależnym do lokalu znajdującego się na piętrze budynku przy ul. [...] w O., a następnie wykonała drewniane zadaszenie pasa ziemi, kryte dachówką ceramiczną, wsparte na słupach drewnianych i ścianie budynku. Decyzja organu pierwszej instancji, która następnie została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, określa przedmiot sprawy jako wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową lokalu mieszkalnego, natomiast nakaz rozbiórki dotyczy tylko drewnianego zadaszenia. Takie określenie przedmiotu sprawy przez organy obu instancji jest mylące, gdyż sugeruje, że wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja kończy ostatecznie postępowanie prowadzone w sprawie samowoli dotyczącej rozbudowy budynku i wykonania zadaszenia, zwłaszcza że i z uzasadnienia wydanych przez organy administracji decyzji nie wynika, by do odrębnego postępowania wydzielono sprawę dotyczącą zabudowy podcienia. Dopiero dołączony do akt administracyjnych dokument w postaci postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - z tego samego dnia, co przedmiotowa decyzja, tj. z dnia [...] - nakładającego na K. K. obowiązek przedłożenia "oceny technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z warunkami technicznymi wykonanych robót budowlanych obejmujących zabudowę podcienia pod istniejącym tarasem, celem powiększenia lokalu mieszkalnego nr A przy ul. [...] w O.", wyjaśnia, że omawiana decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym, dotyczą wyłącznie zadaszenia, a nie zabudowy podcienia, co z kolei skłania do wniosku, że ta ostatnia kwestia nie stanowiła rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, zatem pozostaje poza rozpoznaniem Sądu. Tak ustalony stan faktyczny sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżenia wymagał przyporządkowania określonym przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Organy administracji obu instancji uznały, że K. K., bez uprzedniego uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, wybudowała drewniane zadaszenie pasa ziemi przylegającego do budynku, a więc wykonała roboty budowlane, które zostały wyraźnie zakwalifikowane dopiero przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako przebudowa budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji, stosując przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, wydał postanowienie w dniu 9 czerwca 2006r. o wstrzymaniu wykonania prowadzonych robót związanych z przebudową i rozbudową budynku oraz zobowiązał skarżącą do dostarczenia w terminie 30 dni oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych i ich zgodności z warunkami technicznymi. W tym miejscu od razu wskazać należy, że wstrzymanie robót było bezprzedmiotowe, albowiem jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w dacie wydania wskazanego postanowienia roboty budowlane były już ukończone. Następnie, w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, nakazując rozbiórkę samowolnie wykonanego zadaszenia, która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, dokonana przez organy administracji kwalifikacja wykonanych przez skarżącą robót budowlanych jako przebudowa budynku mieszkalnego jest wadliwa. Pojęcie przebudowy posiada definicję legalną - art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przebudowa stanowi wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji. W niniejszej sprawie, skarżąca poprzez wykonanie przedmiotowego zadaszenia nie dokonała jednak zmiany parametrów użytkowych, czy technicznych istniejącego budynku mieszkalnego, a wzniosła zupełnie nowy obiekt budowlany. Wskazać bowiem należy, iż do uznania inwestycji za obiekt budowlany nie jest wymagane trwałe związanie z gruntem, a nawet posiadanie ścian, wystarczy, że jest to konstrukcja przestrzenna posiadająca jako element konieczny pokrycie dachowe, które w jakikolwiek sposób łączy się z gruntem (patrz wyroki: NSA z 21 września 2000 r., II SA/Łd 1203/97, niepubl.; NSA z 10 stycznia 2002 r., II SA/Łd 321/99, niepubl.). Sąd stwierdził zatem, że wykonane przez K. K. drewniane zadaszenie pasa ziemi, kryte dachówką ceramiczną, wsparte na słupach drewnianych i ścianie budynku jest obiektem budowlanym, a konkretnie budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt b Prawa budowlanego, na które wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Skoro zatem, jak Sąd wskazał powyżej, roboty budowlane wykonane przez skarżącą polegały na wybudowaniu nowego obiektu budowlanego, a nie - jak błędnie przyjęto w postępowaniu administracyjnym - na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego, zastosowanie powinien znaleźć art. 48 Prawo budowlanego, który dotyczy sytuacji budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części. Roboty budowlane polegające na wybudowaniu obiektu budowlanego w postaci zadaszenia pasa ziemi nie stanowią bowiem innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego robót budowlanych, natomiast przepis art. 50 Prawa budowlanego odnosi się - co prawda - także do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia (lub zgłoszenia), ale które nie są budową w rozumieniu cyt. wcześniej art. 48. Powiedziane dotąd dowodzi, iż organy administracji toczyły postępowanie naprawcze w trybie przepisów, które nie mogły mieć zastosowania do rozpatrywanego przypadku, i w konsekwencji błędnie też zastosowały przepis prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (błąd subsumpcji). Wprawdzie, zarówno art. art. 48 i 49, jak i art. art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, ale są to dwie różne instytucje prawne, przewidziane dla odmiennych stanów faktycznych, zawierające własne (odrębne) regulacje dotyczące postępowania legalizacyjnego. Z tych też powodów, z prawnego punktu widzenia, nie jest obojętne dla sprawy dokonanie przez organ administracji wyboru właściwego trybu postępowania. Podsumowując, skoro w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie oparto o przepis, który nie mógł mieć zastosowania, niewątpliwie doszło do naruszenia prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyni niemożliwym dalsze badanie sprawy przez Sąd, bowiem obowiązkiem organów administracji będzie przeprowadzenie postępowania niejako "od nowa", przy zastosowaniu właściwych przepisów, w wyniku którego zapadnie rozstrzygnięcie w kwestii możliwości zalegalizowania spornej inwestycji. Rozstrzygnięcie to będzie wówczas stanowiło przedmiot oceny Sądu, o ile oczywiście w przedmiotowej sprawie zostanie złożona skarga. Niemniej jednak już teraz należy wskazać, odnosząc się do obszernej argumentacji skarżącej, że podnoszone przez nią okoliczności, takie jak: stan zdrowia córki, ciężka sytuacja materialna, poprawa stanu estetycznego budynku mieszkalnego czy nieznajomość przepisów prawa, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności decyzji podjętych w sprawach bezprawnego wykonania obiektów budowlanych, zwłaszcza że przepisy prawa administracyjnego nie zawierają regulacji podobnej do art. 5 Kodeksu cywilnego (patrz także: wyrok NSA w Warszawie z 14 kwietnia 1999 r., IV S.A. 987/096, publ. Lex 47178; wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., II SA/Kr 1858/98, niepubl.; wyrok NSA z 10 listopada 2002r., SA/Bk 706/00, niepubl.) W tym stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej należało uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania oparto o art. 152 i art. 200 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, choć dodatkowo zaznaczyć też trzeba, że organy administracji winny zająć stanowisko odnoszące się do kręgu osób posiadających interes prawny w prowadzonym postępowaniu.