II OSK 1421/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Stanisław Nowakowski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Po 656/06 w sprawie ze skargi L. i A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. oddalił skargę L. i A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] o nałożeniu na skarżących obowiązku wykonania rozbiórki dobudowanej klatki schodowej do budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w M. G.. Stan sprawy, który przedstawił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, jest następujący: Po zawiadomieniu przez A. D. - współwłaścicielkę zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości położonej w M. G., że współwłaściciel A. C. dobudował w 1998 r. osobne wejście do domu i w 1999 r. zaczął z niego korzystać - organ nadzoru budowlanego wszczął w maju 2002 r. postępowanie administracyjne i w decyzji nakazał rozbiórkę klatki schodowej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ odwoławczy natomiast uchylił tę decyzję podnosząc, że z protokołu oględzin wynika, iż w sprawie zastosowanie powinno mieć prawo budowlane z 1994 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygając tę sprawę po raz drugi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., tak samo jak poprzednio, decyzją z dnia [...] nakazał z tym, że na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (Dz. U. 2000 Nr 106,poz. 1126 ze zm.) nakazał, inwestorom rozbiórkę klatki schodowej dobudowanej do budynku mieszkalnego, gdyż ustalił, że budowa w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowej klatki schodowej została zakończona w 1999 r. O dacie 1999 r. zadecydowała budowa schodów. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] utrzymał decyzję rozbiórkową w mocy. W uzasadnieniu powołał się na oświadczenie inwestora złożone do protokołu oględzin z dnia [...] maja 2002 r.; z którego wynikało, że w 1993 r. doprowadzono budowę przybudówki do stanu surowego, natomiast w 1999 r. wstawiono okna, drzwi i schody. Zdaniem organu, skoro istotnym elementem klatki schodowej są schody, to nie można uznawać 1993 r. za rok zakończenia budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi inwestora, wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2004 r. sygn. II SA/Po 990/03 uchylił decyzje organów obu instancji polecając ustalić, czy uzyskane przez inwestora pozwolenie na rozbudowę zawierało również pozwolenie na dobudowę klatki schodowej oraz czy wybudowana w 1993 r. część budynku została zrealizowana na podstawie tego pozwolenia, względnie z odstępstwami. Rozstrzygając po raz kolejny sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [...] nakazał A. i L. C. rozbiórkę przedmiotowej klatki schodowej. W uzasadnieniu stwierdzono, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1992 r. nie obejmowało zewnętrznej klatki schodowej. Ustalenie to oparte zostało przede wszystkim na analizie treści egzemplarza archiwalnego projektu budowlanego zatwierdzonego w powołanym ostatnio pozwoleniu na budowę z 1992 r. oraz pisma Urzędu Rejonowego w P. z dnia 15 stycznia 1993 r. informującego skarżącego, że decyzja w sprawie dobudowy zewnętrznej klatki schodowej zostanie wydana po uzupełnieniu dokumentów oraz opracowaniu nowej dokumentacji technicznej. Legalizacja samowoli budowlanej nie była możliwa, ponieważ inwestorzy nie wykonali w terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponieważ organ odwoławczy przystąpił do rozpoznania odwołania inwestora, mimo że jego pełnomocnik nie podpisał odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Po 1130/05 uchylił decyzję organu drugiej instancji polecając, aby organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy uzupełnił brak formalny. Przedmiotem skargi L. i A. C. wniesionej do Sądu pierwszej instancji była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...], mocą której wydano nakaz rozbiórki klatki schodowej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), co nastąpiło po uprzednim wstrzymaniu robót postanowieniem z 31 stycznia 2005 r. i przedstawieniu obowiązków jakie inwestor ma wykonać, a których nie wykonał. Sąd podniósł, że uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie w 1992 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę klatki schodowej, jednakże uzyskane pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego nie obejmowało pozwolenia na dobudowę klatki schodowej. Wybudowana klatka schodowa stanowi odrębny obiekt budowlany, powstały w warunkach samowoli budowlanej. Wprawdzie obiekt ten doprowadzony został do stanu surowego w 1993 r., ale schody oraz drzwi wejściowe dobudowano dopiero w 1999 r. i w ten sposób zakończono budowę. Dlatego, zdaniem organu, w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w obowiązującym brzmieniu, a nie uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r. Zatem nie ma zastosowania art. 49 ust. 1. ustawy obowiązującej przed 11 lipca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...] marca 1992 r. udzielono L. i A. C. pozwolenia na budowę "w części obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Zdaniem Sądu ma również oparcie w dokumentach ustalenie, że w sprawie wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na dobudowanie klatki schodowej, Kierownik Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w P. pismem z dnia [...] stycznia 1993 r. zawiadomił inwestora, iż "decyzja taka zostanie podjęta w terminie późniejszym" po uzupełnieniu przedstawionej dokumentacji. Stanowiąca załącznik do pozwolenia na budowę z 1992 r. dokumentacja techniczno-budowlana nie zawiera przybudówki. Wprawdzie inwestorzy legitymują się załącznikami do tej decyzji, a na jednym z nich - na dokumencie rzutu przyziemia - doklejono karteczkę z narysowaną klatką schodową, jednak organy administracji mogły, w ocenie Sądu pierwszej instancji, podważyć wiarygodność tego dokumentu, skoro ten sam dokument znajdujący się w archiwum Starostwa P. jako załącznik pozwolenia na budowę z 1992 r. oraz dokument doręczony współwłaścicielce nieruchomości, uczestniczce postępowania A. D., tego elementu nie zawierają. Ponadto opis techniczny dołączony do pozwolenia na budowę wyraźnie precyzuje jego zakres przedmiotowy, którym jest "rozbudowa budynku na cele mieszkalne w kierunku wschodnim do granicy działki za zgodą sąsiada". Sporna zewnętrzna klatka schodowa nie mogła być zrealizowana w ramach pozwolenia na rozbudowę budynku z 1992 r. także i z tego powodu, że rozbudowa miała następować "w kierunku wschodnim do granicy działki, za zgodą sąsiada", zaś klatka schodowa zewnętrzna została dobudowana z innej strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji samowolne zrealizowanie przedmiotowej przybudówki pod rządem prawa budowlanego z 1974 r. wykluczałoby możliwość zastosowania powoływanego przez skarżących art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. w poprzednim brzmieniu. Nie budziło również zastrzeżeń Sądu ustalenie, że budowa została zakończona w 1999 r., to znaczy z momentem wykonania schodów, bowiem dopiero od tego momentu można było użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem. Taką datę zakończenia prac budowlanych podawali zarówno inwestorzy, jak i uczestniczka postępowania A. D.. Fakt zakończenia budowy w 1999 r. nie dawał podstawy do zastosowania przez organy administracji art. 49 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. w wersji sprzed zmiany tego przepisu wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie Prawa budowlanego oraz niektórych ustaw, bowiem pięcioletni termin przewidziany tym przepisem, liczony od 1999 r. nie upłynął przed wejściem w życie powołanej ustawy zmieniającej Prawo budowlane, to znaczy przed dniem 11 lipca 2003 r. Nie mają w ocenie Sądu pierwszej instancji istotnego znaczenia wywody skargi wskazujące na konieczność odrębnego potraktowania przybudówki (klatki schodowej) oraz odrębnego potraktowania schodów, bowiem cała inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących (adwokat) wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucił: naruszenie przepisów postępowania - art. 106 § 3 i art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odstąpienie od wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, w szczególności poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji nieuzasadnione pominięcie załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1992 r. - w postaci projektu technicznego - kartki z narysowaną klatką schodową dołączonego do dokumentu rzutu przyziemia oraz poprzez nieuzasadnione oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy karnej o sygn. [...] prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową P. - [...] w przedmiocie sfałszowania dokumentacji budowlanej dołączonej do sprawy administracyjnej, w zakresie przedmiotowej klatki schodowej. Wskazując na zarzut pełnomocnik skarżących wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że Sąd nie zakwestionował w sposób skuteczny prawdziwości załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1992 r., czyli kartki dołączonej do rzutu przyziemia oraz zaniechał zweryfikowania jego prawdziwości, pomimo zgłoszonego przez pełnomocnika skarżących wniosku dowodowego w tym zakresie. Z akt sprawy prokuratorskiej, zakończonej prawomocnym postanowieniem o umorzeniu postępowania wynika, zdaniem pełnomocnika skarżących, że brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż przedmiotowa dokumentacja nie jest autentyczna, co stanowi o prawdziwości twierdzeń skarżących w tym zakresie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła A. D., w której wnosi o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pełnomocnik skarżących zarzut skargi upatruje w tym, że nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, ponieważ nie wzięto pod uwagę projektu technicznego przebudowy klatki schodowej sporządzonego przez inż. M. B.. W ocenie skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne, ponieważ nie przeprowadzono dowodu z akt sprawy karnej o sygn. [...] prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową P. - [...]. Jak już podano wyżej przedmiotem tego postępowania było ustalenie, czy dokonano sfałszowania dokumentacji budowlanej dołączonej do sprawy administracyjnej, w zakresie przedmiotowej klatki schodowej i ewentualne ustalenie sprawcy. Z akt sprawy prokuratorskiej, zakończonej prawomocnym postanowieniem o umorzeniu postępowania wynika, zdaniem pełnomocnika skarżących, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż przedmiotowa dokumentacja nie jest autentyczna, co stanowi o prawdziwości twierdzeń skarżących w tym zakresie, a co wskazuje, że Sąd pierwszej instancji naruszył reguły dowodowe postępowania sądowoadministracyjnego przewidziane w art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew wywodom pełnomocnika strony skarżącej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który pozwalał, z uwagi na wyczerpujące ustalenia jakie zostały w sprawie przeprowadzone, dojść do przekonania, które przedstawił w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W szczególności należy podnieść, że strona skarżąca nie dostrzega wcześniejszej argumentacji jaka została przedstawiona przez organ administracji publicznej drugiej instancji. Na uwagę zasługuje zatem przypomnienie, że organ odwoławczy podał, iż: "W 1992 roku inwestor wystąpił do Urzędu Rejonowego w P. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę klatki schodowej. Z uwagi na przekroczoną w projekcie linię zabudowy jak również na dokonane wcześniej na terenie tej samej nieruchomości odstępstwa od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1992 r. Nr [...], o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, inwestorowi nie udzielono pozwolenia na dobudowę klatki schodowej (pismo Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...])". Jak z tego wynika nie było potrzeby by dopuszczać dowód z akt sprawy organów ścigania, ponieważ wszelkie niezbędne ustalenia wynikają ze sprawy administracyjnej. Zasadnie podnosi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że klatka schodowa nie może funkcjonować bez schodów a te - co wynika także z oświadczenia inwestora - wykonano w 1999 r. Zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 106 § 3 i 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. Przepis § 3 art. 106 P.p.s.a. pozwala sądowi z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów. Jednakże istota postępowania sądowoadministracyjnego polega na kontroli legalności zaskarżonego aktu. Jedynie więc w tym zakresie możliwe jest dopuszczenie dowodu z mocy art. 106 § 3. Czyli jest to wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Takiego charakteru nie ma dowód z akt sprawy w przedmiocie sfałszowania dokumentów. Dowód uzupełniający należało konkretnie sprecyzować przez oznaczenie o jaki dokument chodzi i jaką okoliczność ma wykazać. W tym przypadku, jak już podniesiono, w ogóle nie ma znaczenia ten wniosek dowodowy, skoro wskazane przez organ administracji dowody i przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, stanowią wyjaśnienie nie budzące wątpliwości. Zasadnie podnosi pełnomocnik skarżących, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego i dlatego zarzuca naruszenie art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. Zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony. Przede wszystkim przepis art. 233 § 1 k.p.c. ("Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.") wskazuje na przekonanie Sądu oparte na wszechstronnie zebranym materiale dowodowym. Z przekonaniem Sądu polemiki być nie może, ale strona może wykazywać, że Sąd błędnie, bądź na podstawie niepełnego materiału dowodowego ocenił stan faktyczny sprawy. W tym przypadku postępowanie dowodowe mogłoby być przeprowadzone jedynie w takim zakresie w jakim jest ono niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. (por. Jan Paweł Tarno "Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz wydanie 3 LexisNexis Warszawa 2008 s.280). To, że nie uznano za wiarygodne przedstawiony przez inwestorów załącznik do decyzji, gdzie na dokumencie rzutu przyziemia doklejono karteczkę z narysowaną klatką schodową, Sąd pierwszej instancji przekonywająco wyjaśnił podnosząc, iż organy orzekające mogły podważyć wiarygodność tego dokumentu. Dokument znajdujący się w archiwum Starostwa P. jako załącznik do pozwolenia na budowę z 1992 r. oraz dokument doręczony współwłaścicielce nieruchomości - uczestniczce postępowania A. D. - tego elementu (doklejonej kartki) nie zawierają. Takie stanowisko Sądu wypływa ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i przekonanie na nim oparte nie może być przedmiotem zarzutu, tylko dlatego, że strona ma inne. Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.