I OSK 1294/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 814/06 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 814/06 oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 28 sierpnia 2006 r. wydaną w sprawie zasiłku celowego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 5 lipca 2006 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinnie w L., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), odmówił przyznania A. G. pomocy finansowej w formie ekwiwalentu za opał (2 sezony po 2 tony – 1730 zł.). W uzasadnieniu organ wskazał, że pomoc na wskazany cel została udzielona wymienionemu już decyzją z dnia 20 czerwca 2006 r. W odwołaniu skarżący podnosił, że kwota pomocy udzielonej decyzją z 20 czerwca 2006 r. stanowi jedynie ułamek kwot przyznawanych innym gospodarstwom. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 28 sierpnia 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że ustawa o pomocy społecznej nie posługuje się pojęciem ekwiwalentu opałowego, a przewiduje jedynie możliwość ubiegania się o pomoc na ogrzewanie mieszkania. Świadczenie to jest związane z zakupem opału a koszt ogrzewania ujęty jest w czynszu, na zapłatę którego osoba uprawniona otrzymuje zasiłek stały i pomoc celową. Zaznaczył jednocześnie, że przedmiotowa pomoc może być przyznana na realizację bieżących potrzeb, a nie na koszty utrzymania mieszkania za okres 3 lata wstecz. Wskazał również na ograniczone środki finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. podtrzymał swoje stanowisko, dołączając kopię zaświadczenia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia 21 lipca 2006 r., z którego wynika, że w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. skarżący otrzymał pomoc w postaci zasiłków celowych i zasiłków stałych w łącznej kwocie 4.753,10 zł. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą materialno-prawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne tej ustawy stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna jest zatem instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wysokość przyznanego zasiłku celowego zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę (tzw. uznania administracyjnego). Przy czym organ winien załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zgonie z dyrektywą art. 7 k.p.a. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek orzeczenia. Co oczywiste odmowa jak i przyznanie świadczenia w niższej niż wnioskowana wysokości, obligują organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego. Z notatki służbowej z dnia 26 lipca 2006 r., zawierającej zestawienie posiadanych środków budżetowych i liczbę wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, wynika, że organ nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Istotną jest tu także zasada subsydiarności oznaczająca, że osoby wnioskujące o przyznanie pomocy powinny w pierwszej kolejności dążyć do przezwyciężenia problemów we własnym zakresie, a dopiero gdy nie są w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać przyznana. Jak wynika z akt sprawy właściwe organy administracji publicznej wspierają skarżącego w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu mu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 lipca 2006 r. skarżącemu została udzielona pomoc w łącznej kwocie 5.599.10 zł. W konkluzji Sąd zaznaczył, że trudna sytuacja bytowa skarżącego podlega weryfikacji z możliwościami finansowymi organu przyznającego zasiłek celowy. Sąd uznał, że ograniczone możliwości finansowe organu uniemożliwiają przyznanie skarżącemu pomocy celowej z tytułu ogrzewania mieszkania. Nadto skoro bezspornym jest, że skarżący pobiera zarówno zasiłek stały jak i okresowy, to zgodnie zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia te winny być przeznaczane na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, w tym na opłacenie czynszu. Na koniec wskazał na obowiązek alimentacyjny, który zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Sąd wydał wyrok na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzekł w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). A. G., reprezentowany przez adwokata D. B., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący zarzucił wyrokowi rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że żądany zasiłek celowy nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej, a także naruszenie zasad wyrażonych w art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie mieści się w katalogu osób, którym świadczenie się należy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jeżeli otrzymuje inne zasiłki, to na zaspokojenie innego celu, niż pomoc w opłatach za ogrzewanie. Przeznaczenie ich na pokrycie tych opłat oznaczałoby brak zaspokojenia potrzeb na jakie zostały przyznane. Decyzją z dnia 20 czerwca 2006 r. przyznano mu pomoc na cel jaki wnosił w niniejszej sprawie, zatem co do zasady przesądzono, że taka pomoc jest konieczna. Przyznano ją jednak w symbolicznej, wręcz naruszającej godność człowieka wysokości. Dalej zarzucił, że notatka służbowa w zakresie sytuacji finansowej organu nie może być uznana za wystarczającą do wydania decyzji odmownej. Lakoniczność i brak wskazania w uzasadnieniu decyzji sytuacji finansowej organu uniemożliwia kontrolę decyzji przez Sąd. Skarżący kasacyjnie dla poparcia swego stanowiska przytoczył tezy wyroków WSA w Warszawie – z dnia 28.03.2006 r. I SA/Wa 180/06 (Lex nr 197477) i z dnia 24.03.2006 r. I SA/Wa 2101/05 (Lex nr 197475). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Skarżący kasacyjnie postawił wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że żądany zasiłek celowy nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej oraz błędne zastosowanie art. 2 i 3 cytowanej ustawy polegające na przyjęciu, że skarżący nie mieści się w katalogu osób, którym należny jest zasiłek celowy wobec uzyskiwania innych zasiłków z pomocy społecznej. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie rzeczy sprowadzają się do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji. Kwestia czy zasiłek celowy, którego przyznania domaga się strona mieści się w możliwościach pomocy społecznej jest elementem stanu faktycznego. Ustalenie sytuacji finansowej danego ośrodka pomocy społecznej należy bowiem do ustaleń faktycznych. Również kwestia, czy skarżący mieści się w katalogu osób, którym należy przyznać zasiłek celowy w sytuacji, kiedy otrzymuje inne zasiłki z pomocy społecznej stanowi element ustaleń faktycznych. W ramach stanu faktycznego ustala się bowiem czy i jakie świadczenia z pomocy społecznej otrzymuje osoba składająca wniosek o przyznanie kolejnego świadczenia i czy kolejna zgłaszana potrzeba nie została uwzględniona w ramach otrzymanych już świadczeń. Autor skargi kasacyjnej nie postawił natomiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadnia zaś kwestionowaniem ustaleń faktycznych. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego oznacza, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Do zakwestionowania ustaleń faktycznych może dojść wyłącznie w ramach drugiej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, tj. naruszenia przepisów postępowania. Zatem wadliwie postawiony zarzut nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokat D. B.- wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.