II SA/Wa 611/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zwrotu kosztów dojazdu: - oddala skargę. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., przyznał K. L. – żołnierzowi zawodowemu zwrot kosztów dojazdu z miejscowości J. do miejscowości pełnienia służby w L. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) oraz na podstawie § 3 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad oraz trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi (Dz. U. Nr 118, poz. 1265). Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., po stosownym zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, na podstawie art.162 § 1 pkt 1 i § 3 Kpa i w związku z art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie wyżej wskazanej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. K. L. odwołał się do organu I instancji, wnosząc o uchylenie decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. z dnia [...] listopada 2006 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prawo do zwrotu kosztów dojazdu przysługiwało żołnierzowi zawodowemu dojeżdżającemu, za zgodą dowódcy jednostki, do miejsca pełnienia służby z miejscowości innej niż miejscowość, w której pełnił służbę. Dnia 1 lipca 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw i przepis art. 48 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (na podstawie, którego wydano w dniu [...] marca 2004 r. decyzję w sprawie zwrotu kosztów dojazdu) utracił moc. Natomiast przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r. nie przewidują możliwości zwrotu kosztów dojazdu na takich zasadach, na jakich dotychczas żołnierz korzystał. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że uchylenie art. 48 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP było konsekwencją wprowadzonych zmian w systemie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy służby stałej. Obecnie przyjęto zasadę, że żołnierz służby stałej zamieszkuje w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej albo otrzymuje zryczałtowany ekwiwalent za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (jeśli zaspokoił potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie). Żołnierz zamieszkujący w innej miejscowości niż miejsce pełnienia służby, w lokalu, który nie jest w dyspozycji Agencji, ponosi we własnym zakresie koszty dojazdów do miejsca pełnienia służby. Potrzeby mieszkaniowe żołnierzy są zaspokajane poprzez wykorzystywanie lokali, którymi dysponuje Agencja, a nie poprzez finansowanie kosztów dojazdu. Ponieważ w obiegu prawnym pozostawała decyzja nr [...] z [...] marca 2004 r. o przyznaniu K. L. zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości J. do miejscowości pełnienia służby w L. i decyzja ta, z wyżej podanych powodów, od dnia 1 lipca 2004 r. stała się bezprzedmiotowa, należało na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Kpa orzec o jej wygaśnięciu. Stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie strony. Interes społeczny przemawia za wyłączeniem z obrotu prawnego ww. decyzji, gdyż stwarza ona pozory istnienia obowiązku wypłaty przez Wojskową Agencję kosztów dojazdu dla żołnierza, co godzi w pewność obrotu. W interesie strony było wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej stronie omawiane uprawnienie, gdyż uzyskała pewność, co do utraty swoich uprawnień, mających wpływ na jej sytuację finansową. Organ wskazywał w uzasadnieniu swojej decyzji również na treść innych przepisów potwierdzających prawidłowe zastosowanie przez organ normy art. 163 Kpa i uzasadniających prawidłowość zastosowana przez organ wykładni przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Otóż zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wypłacanie osobom uprawnionym świadczeń finansowych jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, wykonywanym przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, na które to zadania Agencja otrzymuje dotację budżetową. Natomiast przepis art. 19 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu obecnie obowiązującym, wymienia zadania zlecone, na których realizację Agencja uzyskuje dotację budżetową. Przepis ten nie wymienia świadczenia zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkiwania do miejsca pełnienia służby. Zatem w budżecie państwa nie przeznaczono obecnie środków na finansowanie tego świadczenia. Z przedstawionych powyżej unormowań wynika, że wyraźną wolą ustawodawcy było zaprzestanie wypłacania tego świadczenia. Zastosowana przez organ interpretacja przepisów została zaaprobowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r. , sygn. akt I SA/Wa 524/05 oraz w wyroku z dnia 19 lutego, sygn. akt II SA/Wa 183/07. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. L. wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, jako podjętych z naruszeniem art. 163 i art. 7 oraz art. 10 Kpa. W uzasadnieniu swojego stanowiska podnosił, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczność przewidziane w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, albowiem zmiana przepisów nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji. Ponadto bezprzedmiotowość nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Konieczny jest wyraźny przepis nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia, a takiego przepisu brak. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2389/04. K. L. naruszenie przepisów art. 7 Kpa upatrywał w nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, natomiast naruszenie art. 10 § 1 Kpa w braku umożliwienia mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z dniem 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw - zwana dalej ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 1 pkt 34 tej ustawy uchylono przepis art. 48 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowił, że żołnierze zawodowi zamieszkujący, za zgodą dowódcy jednostki, w innej miejscowości i dojeżdżający do miejscowości, w której stale pełnią służbę, otrzymują zwrot kosztów dojazdu najdogodniejszym publicznym środkiem transportu, jeżeli organy wojskowe nie wykupiły uprawnień do bezpłatnych przejazdów tym środkiem. Oczywiste jest zatem, iż zgodnie z treścią ustawy zmieniającej, z dniem 1 lipca 2004 r. (art. 30 - data wejścia w życie ustawy) świadczenie, z którego dotychczas korzystał skarżący – prawo do zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, nie może już być przyznawane. Spór w niniejszym postępowaniu dotyczy zagadnienia: czy skarżący może nadal korzystać ze świadczenia, skoro nabył do niego prawo pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Przepis art. 163 Kpa odpowiedzi na to pytanie nie daje. Sam fakt uchylenia przez ustawodawcę danego przepisu nie oznacza automatycznie, iż osoby, które otrzymywały z mocy tego uchylonego przepisu określone świadczenie nie mogą nadal go otrzymywać. To sam ustawodawca decyduje o zakresie dalszego stosowania uchylonego przepisu w stosunku do osób, z mocy tego przepisu dotychczas uprawnionych. Dlatego odpowiedzi na przedstawione wyżej sporne zagadnienie należy poszukiwać w wykładni przepisów ustawy zmieniającej. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. uchyliła nie tylko uprawnienia żołnierzy do zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby ale i inne niektóre uprawnienia. W przepisach od art. 20 do art. 27 ustawa zmieniająca uregulowała prawa żołnierzy, którzy wcześniej korzystali z uchylonych obecnie uprawnień. W tym zbiorze nie znalazło się jednak uprawnienie określone w art. 48 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Znaczy to, że wolą ustawodawcy było uchylenie normy art. 48 zarówno w takim rozumieniu, iż uprawnienie to nie będzie obecnie przyznawane, jak i w takim rozumieniu, iż żołnierze korzystający z niego dotychczas, z dniem wejście w życie znowelizowanych przepisów z uprawnienia tego już nie będą mogli korzystać. Ponieważ art. 48 zawierał podstawę prawną do wydania aktu wykonawczego, niezbędnego do uruchomienia wypłaty świadczenia – wskazane na wstępie rozporządzenie MON z dnia 28 września 2001 r., to z uchyleniem przepisu art. 48 ustawy straciło także moc to rozporządzenie, a zatem dalsza wypłata przedmiotowego świadczenia stała się niewykonalna – brak jest bowiem stosownych przepisów wykonawczych, a także przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej ( art. 20 – 27) świadczenia takiego nie przewidują. O takiej woli ustawodawcy świadczy także treść art. 29 ustawy zmieniającej, który uchyla przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnień uchylonych bądź zmienionych niniejsza ustawą. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje na taką właśnie wykładnię przepisów ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r., wyprowadzając ją z brzmienia przepisów dotyczących gospodarki finansowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz z analizy istoty obecnie obowiązujących uregulowań zawartych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ trafnie podnosi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z dniem 1 lipca 2004 r., na mocy przepisów ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r., przestała istnieć podstawa prawna zarówno do wydawania nowych decyzji administracyjnych orzekających o przedmiotowym świadczeniu, jak i podstawa otrzymywania świadczenia już przyznanego. Skoro prawo do otrzymywania zwrotu kosztów dojazdu przestało istnieć i nie jest możliwe dalsze dokonywanie wypłaty tego świadczenia, decyzja orzekająca o tym świadczeniu stała się bezprzedmiotowa. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza także jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i powstaje wówczas, gdy przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo i obowiązek stron), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). Bezprzedmiotowość decyzji oznacza, że wynikające z niej prawa lub obowiązki przestały istnieć. Z sytuacją taką mamy do czynienia w omawianej sprawie. Organ wykazał także interes społeczny wygaśnięcia takiej decyzji, albowiem po stronie organu nie może istnieć obowiązek wypłaty, w trybie administracyjnym, nieprzewidzianego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, które miałoby stanowić o jej uchyleniu bądź o stwierdzeniu nieważności. W szczególności niezasadne są także zarzuty skarżącego w przedmiocie naruszenia przez organ art. 7 i art. 10 § 1 Kpa. Z tych wszystkich przedstawionych wyżej powodów skarga jako bezzasadna została oddalona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.