II SA/Ol 579/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wysokości wynagrodzenia I. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego P. B. kwotę 240 zł. (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Uchwałą z dnia "[...]" r., Nr "[...]", Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o.s.g., art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2005r. Nr 146, poz. 1223) ustaliła Burmistrzowi Miasta - P. B. obniżone wynagrodzenie miesięczne w następujących wysokościach: wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 3.720 zł, dodatek funkcyjny w kwocie 1.380 zł, dodatek stażowy w wysokości 20% (744 zł). Przyznano mu również dodatek specjalny w wysokości 20% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (1.020 zł). Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. B. żądając jej uchylenia w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił, iż została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy o.s.g., jak też z naruszeniem art. 29 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż do pracowników zatrudnionych w jednostkach samorządu terytorialnego na podstawie wyboru nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks pracy dotyczące rozwiązania umowy o pracę. Nadto, do pracowników tych nie mają również zastosowania przepisy tej ustawy regulujące wypowiedzenie warunków pracy i płacy, które strony uzgodniły uprzednio. Ponadto dodał, iż obniżenie wynagrodzenia na podstawie uchwały rady gminy jest niedopuszczalne bez zgody skarżącego, gdyż jest działaniem jednostronnym. Zmiana taka może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wynika to wprost z przepisów o randze ustawy. Jednakże przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, jak i przepisy ustawy Kodeks pracy w zakresie regulacji stosunku pracy z wyboru takiej możliwości nie dopuszczają. Co prawda, jak podniósł, ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o.s.g. nadał radzie gminy uprawnienia do ustalania wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednakże na tej podstawie nie można wnioskować, że nadał uprawnienie do zmiany wynagrodzenia. Wskazał również, iż zgodnie z art. 29 § 4 ustawy Kodeks pracy zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej, bowiem przepis powyższy ma zastosowanie również do stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę, czyli także na podstawie wyboru. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej wskazując, iż wykładnia gramatyczna zapisanego w art. 18 ust. 2 ustawy o.s.g. sformułowania "ustala wynagrodzenie" pozwala na stwierdzenie, że jest to pojęcie szerokie – obejmujące możliwości dokonywania tej czynności wielokrotnie, zarówno poprzez podwyższenie, jak i obniżenie wynagrodzenia. Również wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż rada gminy jako organ uprawniony do oceny jakości pracy świadczonej przez wójta posiada to właśnie narzędzie umożliwiające wyrażenie swej oceny poprzez określenie wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza). Ponadto dodała, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, iż całkowicie niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 29 ustawy Kodeks pracy polegający na niezachowaniu pisemnej formy zmiany warunków umowy o pracę, jak też konieczność uzyskania pisemnej zgody osoby, której umowa o pracę (wynagrodzenie) ma być zmienione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż niewątpliwie zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o.s.g., tak więc na podstawie tego przepisu może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego tą uchwałą. Skarżący w dniu 6 lutego 2006r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, zaś Rada uchwałą z dnia "[...]" r. nie uwzględniła tego wezwania. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., skargę na uchwałę rady gminy – wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł skargę w dniu 19 kwietnia 2006r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. Skarga powyższa jest zatem dopuszczalna, skoro spełnione zostały wymogi formalne jej wniesienia. Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny P. B. Kwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżącego, bowiem jej podjęcie spowodowało, iż wynagrodzenie burmistrza zostało obniżone w stosunku do jego wysokości, istniejącej przed wydaniem uchwały. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż stosownie do art. 15 ustawy o.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Natomiast zgodnie z art. 18 ustawy o.s.g. do zadań rady należy m.in. ustalenie wynagrodzenia wójta (burmistrza). Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustalenia wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru może dokonać jedynie rada gminy (rada miasta), jednakże ustalenia tegoż wynagrodzenia rada gminy może dokonać wyłącznie w granicach art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych oraz Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Skoro więc do kompetencji rady miasta należy ustalanie wysokości wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu, to do niej należy także możliwość zmiany, w formie uchwały, tego wynagrodzenia. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dn. 9.11.2004r., sygn. OSK 873/04 (LEX nr 164507) wskazał, że: "Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją.....odebranie radzie gminy kompetencji ustalenia wynagrodzenia dla pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby ustalone jej kompetencje". Niezasadny jest zatem przedstawiony w skardze pogląd, iż rada gminy nie posiada uprawnień do zmiany wynagrodzenia burmistrza. Wskazać również należy, iż przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, jako unormowanie szczególne w stosunku do Kodeksu pracy, nie regulują trybu zmiany stosunku pracy (wynagrodzenia) pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru. W takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy Kodeks pracy, o czym przesądza art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiący, że: "w kwestiach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy". Przepisy art. 11 i art. 29 § 4 i 5 ustawy Kodeks pracy, zwanej dalej: ustawą k.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowiły iż: nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika (art. 11 k.p.), zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej, przy czym wymóg ten dotyczy również stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę, w tym również na podstawie wyboru (art. 29 § 4 i 5 k.p.). Zatem, jeśli zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej i dotyczy to także stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę, a nawiązanie stosunku pracy i ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli zarówno pracodawcy jak i pracownika – to zmiana wysokości wynagrodzenia burmistrza miasta, zatrudnionego na podstawie wyboru, wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stron (takie stanowisko zajął też NSA w wyroku z dn. 10.01.2006r., sygn. II OSK 424/05, LEX nr 196437). W niniejszej sprawie Rada Miejska podejmując uchwałę z dnia "[...]" r., Nr "[...]" , dokonującą zmiany wysokości wynagrodzenia, powinna uzyskać pisemną zgodę burmistrza na zmianę warunków pracy i płacy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy zgody takiej nie uzyskano, nie zwracano się również do burmistrza o wyrażanie zgody na zmianę wysokości wynagrodzenia. Powyżej wskazane okoliczności faktyczne sprawy wskazują jednoznacznie, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy Kodeks pracy. Zwrócić trzeba uwagę, iż powołany w odpowiedzi organu na skargę wyrok Sądu Najwyższego z dn. 20.06.2001r., sygn. akt I PKN 488/00 - stwierdzający, iż nie znajduje oparcia ani w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych, ani w przepisach Kodeksu pracy pogląd, że do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego może dojść tylko za jego zgodą w drodze porozumienia stron stosunku pracy – został wydany w innym stanie prawnym, mającym wpływ na ocenę prawną możliwości obniżenia wynagrodzenia pracownikom samorządowym z wyboru. Wyrok ten bowiem został wydany przed nowelizacją Kodeksu pracy, w tym art. 11 i 29 Kodeksu pracy mających zastosowanie w niniejszej sprawie, dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 213, poz. 2081), dokonanej z uwagi na potrzebę wdrożenia dyrektywy nr 91/533/EWG z dnia 14 października 1991r. w sprawie obowiązków dotyczących informowania pracowników o warunkach stosowanych do umowy lub stosunku pracy (O.J.L 288, 18.10.1991, s.32). Reasumując należy uznać, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła prawo i to w sposób istotny. Zaszły zatem przesłanki wskazane w art. 91 ust. 1 ustawy o.s.g. do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Jednakże zgodnie z art. 101 ust. 1 i 4 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 Sąd Administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia w terminie uchwały wojewodzie albo jest ona aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została przedłożona wojewodzie w terminie, a ze względu na jej charakter nie może być uznana za akt prawa miejscowego bowiem dotyczy konkretnej osoby (brak przesłanki generalności). Zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu "[...]"r. Zatem w chwili orzekania minął rok od jej uchwalenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 i 4 ustawy o.s.g. stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a.