IV SA/Po 650/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA. Bożena Popowska Protokolant sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę 2. zasądza od Skarbu Państwa – Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz adw. K.G-G. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] ([...])zł podwyższoną o kwotę [...] ([...]) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianą do tego rodzaju czynności – łącznie [...] ([...] ) zł. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2006r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. przyznał na podstawie art. 8, art. 39 ust. 1 i ust. 2 i art. 45 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., nr 64, poz. 593 ze zm., dalej: u.p.s.) R.C. zasiłek celowy na żywność w wysokości [...] zł. Organ uznał, że trudna sytuacja materialno – bytowa i zdrowotna uzasadniając pomoc w formie zasiłku celowego. Odwołując się od tej decyzji skarżący wskazał, że organ nie uwzględnił jego wniosku w pełnym zakresie, a nadto że nie rozpatrzył go we właściwym czasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z [...]czerwca 2006r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu wywiadu społecznego zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. w ciągu 18 dni po złożeniu wniosku, a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 35 § 1 k.p.a. Ponadto organ wskazał na ograniczone możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, albo osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego – w myśl art. 40 ust. 1 u.p.s. Jak wynika z powołanych przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r., I SA/Wa 448/04, LEX nr 166677). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ – działając w ramach uznania – winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia ( wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również przyznanie świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Z listy wypłat z dnia [...] lipca 2006r. wynika, że w okresie od [...] stycznia 2006r. do [...] czerwca 2006r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. udzielił skarżącemu pomocy na łączną kwotę [...]zł. Przy czym minimalne miesięczne wynagrodzenie ustalone zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2006 r. (Dz. U. z dnia 15 września 2005 r.) wynosiło 899, 10 zł brutto. Z powyższego wynika, że skarżący otrzymał we wskazanym okresie, tj. od stycznia 2005r. do marca 2006r. pomoc społeczną formie świadczeń pieniężnych, która w przeliczeniu na każdy z miesięcy, była niemal równa minimalnemu wynagrodzenia za pracę ustalonego dla tamtego okresu. Mając na uwadze przepisy ogólne ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art.2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., nie sposób uznać, że świadczenia udzielone w takim wymiarze, są sprzeczne z przepisami szczególnymi regulującymi przyznawanie zasiłku celowego. Ponadto notatka służbowa z [...] maja 2006r. sporządzona przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. zawiera szczegółowe zestawienie środków budżetowych przeznaczonych na pomoc społeczną oraz ich wykorzystanie w okresie od stycznia 2006r. do marca 2006r. Nadto podkreślić należy, że decyzja pierwszoinstancyjna, utrzymana następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraźnie stwierdza, że przyznany zasiłek ma stanowić dofinansowanie potrzeb skarżącego, a nie ich pełne zaspokojenie. Wobec powyższego organy słusznie uznały, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Jak wynika z wykładni przepisów ustawy o prawie pomocy, osoby wnioskujące o przyznanie pomocy zobligowane są w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie są w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać przyznana. Wyznacznikami przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego są więc: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób znajdujących się zasięgu jego działania. Ponadto z odpowiedzi na skargę wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wynika, że skarżący jest objęty stałym wsparciem ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. Jak wynika więc z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy, właściwe organy administracji publicznej wspierają skarżącego w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia mu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przed tutejszym Sądem toczyły się i zawisłe są także inne sprawy R.C., z akt tych spraw wynika (np. sygn. akt IV SA/Po 415/06, IV SA/Po 416/06, IV SA/Po 653/06, 651/06), że skarżący otrzymuje świadczenia pomocy społecznej, przy czym nie oznacza to, że udzielane są one przez odpowiednie organy w wysokości wnioskowanej przez skarżącego. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek przyznania zasiłku, organ może orzec o odmowie jego przyznania. Trudna sytuacja bytowa występująca po stronie skarżącego podlega zestawieniu z możliwościami budżetowymi organu przyznającego zasiłek celowy. Wobec czego udzielenie skarżącemu zasiłku w wysokości go satysfakcjonującej możliwe jest dopiero po zweryfikowaniu stanu finansów przeznaczonych na pokrycie tego rodzaju świadczeń (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, publ.: LEX nr 194040 ). Uzasadnienia rozstrzygnięć obu instancji nie w pełni odpowiadają wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a., organy bowiem w uzasadnieniach decyzji nie wskazały precyzyjnie faktycznego stanu funduszy przeznaczonych na świadczenia pomocy społecznej oraz nie przedstawiły liczby wniosków, które zostały rozstrzygnięte pozytywnie i na podstawie których udzielono pomocy innym uprawnionym. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, stanowią jednak wystarczająca podstawę uzasadniająca stanowisko organów wyrażone w decyzjach I i II instancji. Ponadto znajdują odzwierciedlenie w aktach spraw z innych skarg R.C. zawisłych i rozpoznanych przed tutejszym Sądem. Stąd też Sąd uznał, że uzasadnienia decyzji mimo że naruszają przepis art. 107 § 3 k.p.a., to jednak nie jest to takie naruszenie przepisów procesowych, które miałoby wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a co za tym idzie nie skutkuje koniecznością eliminacji tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Ustosunkowując się z kolei do twierdzeń skarżącego, że wskazana suma jest niewystarczająca na pokrycie jego potrzeb, Sąd wskazuje, że przyznana w ramach decyzji uznaniowej kwota zasiłku celowego zgodnie z powołanymi powyżej wywodami, nie musi w całości zaspokajać potrzeby skarżącego. Organy prawidłowo wskazały, że przyznane świadczenie celowe może stanowić jedynie dofinansowanie, pokrywając jedynie część wnioskowanych środków. Odnosząc się do rozmiaru pomocy społecznej udzielanej skarżącemu, Sąd za niezbędne uznał wskazanie, że świadczenia udzielane przez organy administracji publicznej mają w pierwszej kolejności na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać oraz wspierać ich w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Zadaniem organów jest więc pomoc w dążeniu samego zainteresowanego do polepszenia swojej sytuacji życiowej. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że system prawa na pierwsze miejsce wśród instytucji pomocy osobom będącym w niedostatku, zgodnie z zasadą subsydiarności, wysuwa obowiązek alimentacyjny ( odpowiednio – wyrok SN z dnia 03 września 1998 r.- I CKN 908/97 – OSNC 3/99/53 z glosą T. Smyczyńskiego - OSP 10/99/173, akceptowany przez M. Andrzejewskiego "Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej" Zakamycze 2003 str.147 i nast.). Z tej przyczyny organ pomocy społecznej mógł w drodze wywiadu środowiskowego ustalać np. czy potrzeby skarżącego nie mogą zostać w całości lub w części zaspokojone przez osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128. kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U. z 1964r., nr 9, poz. 59 ze zm. ) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stąd też zważyć należy, czy oprócz pomocy publicznej, nie ma innych osób zobowiązanych do wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego wobec skarżącego. Niedokonanie tych ustaleń przez organ odwoławczy mogłoby stanowić uchybienie obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a., jednakże mając na uwadze zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a. stwierdzić należy, że takie ustalenia organu odwoławczego mogły jedynie działać na niekorzyść skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w punkcie 2 zgodnie z art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002r., nr 163, poz. 1348 ze zm.). /-/ B. Popowska /-/G. Radzicka /-/ P. Miładowski AT