I OSK 232/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1030/05 w sprawie ze skargi M.S. i A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1030/05 oddalił skargę M.S. i S.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie zwrotu podania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organu, treść wydanych postanowień oraz wniesionych środków zaskarżenia i własną ocenę legalności wydanych aktów stwierdzając m.in. co następuje: M. i S.S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zażalenie na czynności związane z przeprowadzeniem przez Gminę Miasta Oświęcimia rokowań w dniu [...] stycznia 2005 r. dotyczących sprzedaży udziału wynoszącego 35/128 części nieruchomości położonej w Oświęcimiu przy ul. J.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwróciło wnioskodawcom podanie. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Pełnomocnik M. i S.S. złożył taką skargę do Prezydenta Miasta Oświęcimia, który w świetle powyższego przepisu jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Przewidziany przez ustawę tryb zaskarżenia powyższych czynności został przez stronę wyczerpany. SKO powołało się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, w myśl którego samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Kolegia zgodnie z art. 2 są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawodawca nie upoważnił samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrywania skarg na czynności związane z przeprowadzeniem rokowań dotyczących sprzedaży nieruchomości należącej do jednostek samorządu terytorialnego. Rokowania te są jednym z etapów zawarcia umowy cywilnoprawnej i podlegają regulacji prawa cywilnego. Organem właściwym do rozstrzygania sporów w sprawach cywilnych są sądy powszechne. Rozpatrywana sprawa nie ma charakteru administracyjnego i nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (wydaniem decyzji administracyjnej). Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik wnioskodawców zarzuciła naruszenie art. 1 pkt 1, art. 17 pkt 1 i art. 66 § 3 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wywodząc, iż skargę wniesiono do SKO za pośrednictwem Prezydenta, a więc niedopuszczalne jest uznanie, że skarga wniesiona do Prezydenta zakończyła sprawę, zwłaszcza iż skarga wniesiona przez innego pełnomocnika stron w ogóle nie została rozpoznana. W sprawie właściwe było Kolegium, gdyż skoro organ prowadzący rokowania jest organem, za pośrednictwem którego składa się skargę to nie może być jednocześnie upoważnionym do jej rozpoznania. Zdaniem składającego wniosek ogłoszenie rokowań przez Prezydenta w dniu [...] stycznia 2005 r. jest decyzją administracyjną, gdyż w sposób władczy rozstrzygnęło kwestię dotyczącą własności nieruchomości, której skarżący są współwłaścicielami i którzy na podstawie art. 37 ust. 6 i 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiadali prawo nabycia jej w drodze bezprzetargowej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. SKO utrzymało w mocy swe poprzednie postanowienie, stwierdzając, iż Kolegium nie było właściwe do rozpatrzenia skargi i winno przekazać ją Prezydentowi. Jednakże w chwili wydania postanowienia o zwrocie sprawa była już rozpoznana przez Prezydenta Miasta Oświęcim zgodnie z właściwością rzeczową, wskazaną zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. Kolegium wskazało również, iż aktem notarialnym [...] z dnia [...] marca 2005 r. Miasto Oświęcim sprzedało udział wynoszący 35/128 części w dz. nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,3090 ha wraz ze stosownym udziałem w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. J. W skardze do Sądu M.S. i S.S. zarzucili organowi administracji naruszenie art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez pozbawienie ich prawa do skutecznego środka odwoławczego oraz naruszenie prawa procesowego to jest § 11 pkt 1 w związku z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości oraz art. 1 pkt 1 i 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali twierdzenia podane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto wskazali, że wykładnia logiczna, gramatyczna jak i celowościowa § 11 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2004 r. wskazuje, iż skoro organ przeprowadzający rokowania – Prezydent Miasta Oświęcimia – jest organem, za którego pośrednictwem wnosi się skargę na czynności, to tym samym nie może być on organem właściwym do rozpoznania tej skargi. Ponadto stwierdzono, iż § 11 rozporządzenia jest odzwierciedleniem art. 132 k.p.a. i pozwala organowi I instancji na przychylenie się do wniesionej skargi. Wspomniany tryb pozwala na weryfikację stanowiska organu, a ponadto zwalnia stronę od ustalania, który organ jest właściwy w sprawie. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił przede wszystkim, iż jest właściwym miejscowo i rzeczowo do jej rozpoznania, odmówił jej jednakże zasadności. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że skargę na czynności związane z przeprowadzeniem rokowań rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze. Podkreślił, że przedmiotem sprawy jest prawidłowość postępowania zmierzającego do zawarcia umowy przenoszącej współwłasność nieruchomości, uregulowanego w szczególności w art. 27–42 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), art. 701–71 Kodeksu cywilnego oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2108), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". W myśl art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami uczestnik przetargu może w ciągu 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Uszczegółowienie regulacji zawartej w przytoczonym art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera § 11 rozporządzenia. Zgodnie z § 11 ust. 1 skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu uczestnik przetargu składa za pośrednictwem właściwego organu. § 11 ust. 3 rozporządzenia stanowi zaś, że wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje skargę w terminie 7 dni od daty jej otrzymania. Wprawdzie powołany § 11 rozporządzenia reguluje tryb i sposób wnoszenia skarg na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu, jednakże podlega on wprost zastosowaniu do postępowania regulującego przeprowadzenie rokowań po drugim przetargu. § 30 rozporządzenia odsyła do stosowania przepisów rozdziału 1 tego rozporządzenia (a więc również § 11) do sposobu i zakresu przeprowadzania rokowań w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 6 rozporządzenia. Tym samym nie ulega wątpliwości, że do czynności związanych z przeprowadzeniem rokowań stosuje się również § 11 rozporządzenia. Samorządowe kolegia odwoławcze będące organami administracji publicznej są wobec organów samorządu terytorialnego oraz innych organów – organami odwoławczymi, co wynika wprost z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych nie obejmuje uprawienia do kontrolowania całej działalności organów samorządu terytorialnego. Poza kognicją kolegiów znajduje się, między innymi, kontrola prawidłowości podejmowanych przez organy gminy aktów generalnych (uchwał) oraz kontrola podejmowanych czynności w sprawach cywilnych, w stosunku do których kolegiom nie przyznano kompetencji. W tym ostatnim zakresie organami właściwymi do kontroli prawidłowości ich podejmowania są przede wszystkim sądy powszechne. Wprawdzie ustawodawca powierzył samorządowym kolegiom odwoławczym sprawowanie kontroli nad niektórymi (nielicznymi) czynnościami o charakterze cywilnym podejmowanym przez organy samorządu terytorialnego, ale wówczas nie tylko, że wprost takie kompetencje przyznał kolegiom, ale dodatkowo wyposażył kolegia w akty w postaci orzeczeń w tych sprawach (dotyczących w szczególności kontroli prawidłowości ustalania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego – art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W żadnym zakresie nie można mówić o istnieniu domniemania właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w zakresie kontroli prawidłowości czynności o charakterze cywilnoprawnym, podejmowanych przez organy wykonawcze samorządu terytorialnego w procedurze zawierania umowy sprzedaży. Sąd podniósł również to, że na rzecz SKO przysługuje domniemanie posiadania kompetencji organu administracji II stopnia tylko co do indywidualnych aktów administracyjnych podejmowanych w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Tym samym najpierw musi toczyć się w danej sprawie postępowanie administracyjne, aby można było mówić o kompetencjach kolegiów do rozpatrywania środków zaskarżenia od rozstrzygnięć zapadłych w takim postępowaniu. Intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego (a nie administracyjnego) trybu do dysponowania nieruchomościami j.s.t. i taki właśnie tryb został zastosowany w art. 27–42 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zbycie prawa własności przysługującego j.s.t. zgodnie z art. 27 tej ustawy następuje przez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Przyznanie jednej ze stron prowadzonych rokowań uprawnienia do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów (uczestników) byłoby złamaniem zasady, iż żaden z podmiotów stosunku cywilnoprawnego nie ma określonej prawem kompetencji do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów tego stosunku. Każdy wyjątek w tym względzie musiałby wynikać wprost z treści przepisów, a takiej regulacji, która uprawniałaby organ samorządu terytorialnego do wydania decyzji w zakresie prowadzonych rokowań – nie ma w ustawie. Nie podzielając stanowiska skarżących, iż skarga, o której stanowi § 11 rozporządzenia nie stanowi środka zaskarżenia rozpoznanego przez SKO Sąd przytoczył następujące argumenty: 1) skarga nie jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronom w toku postępowania administracyjnego. K.p.a. jako środki zaskarżenia wymienia odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz sprzeciw; 2) wszystkie wymienione wyżej środki zaskarżenia przysługują od aktów administracyjnych rozstrzygających sprawę lub poszczególną kwestię w toku postępowania administracyjnego; skarga zaś, o której mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia może być wniesiona na każdą czynność w toku rokowań, nawet taką, która sama niczego nie rozstrzyga ani niczego nie załatwia; 3) aby można było mówić o skardze jako środku zaskarżenia musi być prowadzone postępowanie administracyjne, a więc takie, w którym istnieje wyraźna prawnie uregulowana dominacja organu administracyjnego. W toku zaś rokowań z prawnego punktu widzenia nie można wskazać na nadrzędną pozycję organu prowadzącego rokowania, lub w imieniu którego rokowania są prowadzone, można mówić o faktycznej nierówności stron w obrocie cywilnoprawnym, która nie może być jednak traktowana jako element stosunku administracyjnego; 4) § 11 ust. 3 rozporządzenia wprost stanowi, że wojewoda (w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa) lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje skargę na czynności związane z rokowaniami w ciągu 7 dni od daty jej otrzymania; powołany przepis przesądza tryb rozpatrzenia takiej skargi. Tryb składania skargi przewidzianej w § 11 rozporządzenia nie może samodzielnie wyznaczać kompetencji organów administracji. Wprawdzie treść tego przepisu może budzić pewne wątpliwości, jednakże porównując ją z § 11 ust. 3 należy przyjąć, iż tym właściwym organem będzie albo organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego, która zbywa nieruchomość albo wojewoda w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa. Sąd zwrócił także uwagę na to, iż prawodawca nie zastrzegł formy decyzji lub postanowienia, lecz wprost uregulował skutki rozpatrzenia skargi przyjmując, że uznanie skargi za zasadną prowadzi do powtórzenia pewnych czynności lub unieważnienia rokowań (§ 11 ust. 4), a ponadto, że rozpatrzenie skargi nie jest załatwieniem sprawy – nie stanowi aktu sprzedaży nieruchomości. Sąd przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego (uchwała SN z 13 lutego 2003 r. III CZP 95/02, OSNC 2003, nr 11, poz. 146 i post. SN z 30 października 1990 r. I CZ 265/90, OSNC 1991, nr 10–12, poz. 132) na poparcie swego stanowiska, iż nawet unieważnienia czynności przetargowych nie można traktować jako decyzji wydanej w trybie przepisów k.p.a. Również pisma uznającego skargę za niezasadną nie można uznać za akt administracyjny, na który służy środek zaskarżenia do organu administracji. Sąd uznał nadto, iż stronie kwestionującej prawidłowość czynności przetargowych niezależnie od skargi na podstawie § 11 rozporządzenia służy powództwo do sądu powszechnego. Z powyższych względów Sąd podzielił stanowisko SKO w kwestii zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia przez organy administracji art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez pozbawienie skarżących prawa do skutecznego środka odwoławczego. Organy nie pozbawiły skarżących w tym zakresie praw, ponieważ prawodawca nie określił jako właściwej drogi administracyjnoprawnej w zakresie kwestionowania czynności podejmowanych w drodze rokowań zmierzających do zawarcia umowy sprzedaży. SKO pouczyło zaś skarżących o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydanego przez siebie postanowienia z dnia 16 marca 2005 r. (akta sprawy, karta nr 220). Powołane artykuły Konwencji nie zostały w tej sprawie naruszone, ponieważ art. 6 Konwencji dotyczy prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły sąd, zaś art. 13 Konwencji dotyczy prawa do wniesienia skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu Państwa – strony tej Konwencji w przypadku naruszenia praw lub wolności objętych tą Konwencją. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie reguluje praw ochrony prawa własności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające ten akt postanowienie SKO za prawidłowe i stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.S. i S.S., reprezentowani przez adw. J.T.K. i zaskarżając wyrok w całości zarzucili: 1) nieważność postępowania przez naruszenie art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw i Podstawowych Wolności w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. polegające na orzekaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie sprzecznym z przepisami prawa, a z ostrożności procesowej nadto: 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 78 Konstytucji w zw. z art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżących prawa do skutecznego wniesienia środka odwoławczego; 3) naruszenie przepisów postępowania, a naruszenie te miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 30 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2108), b) art. 17 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 1994 r. Nr 122, poz. 593) poprzez błędne przyjęcie, iż samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego; c) art. 7 i 8 k.p.a. przez niezastosowanie (art. 7) i wydanie orzeczenia z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu skarżących oraz prowadzenie postępowania w taki sposób, iż nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania względnie jego zmiany i uchylenia postanowienia SKO z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając zarzut nieważności podniesiono, iż skład sądu, który wydał zaskarżony wyrok był sprzeczny z przepisami prawa. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w trzyosobowym składzie orzekało 2 sędziów innego sądu, a mianowicie Naczelnego Sądu Administracyjnego – sędziowie NSA: sędzia Andrzej Irla i sędzia Andrzej Niecikowski. Zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, który stosuje się odpowiednio do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sędziów tych sądów na podstawie art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, "w składzie sądu może brać udział tylko jeden sędzia innego sądu". Nie ma znaczenia, czy sędzią "innego" sądu jest sędzia wyższego, czy niższego sądu, a także czy sędzia sądu wyższego ma wiedzę gwarantującą nawet lepsze przeprowadzenie postępowania sądowego. W tej materii wypowiedział się szeroko Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 listopada 2001 r. I KZP 28/01. Uchwała dotyczy przepisów o ustroju sądów powszechnych, które stosuje się odpowiednio do wojewódzkich sądów administracyjnych, a zatem powoływanie się na nią jest w pełni uzasadnione. Kasator zauważa, iż orzekanie przez sąd w składzie sprzecznym z przepisami prawa, co niewątpliwie miało miejsce w tej sprawie, godzi w podstawowe reguły prawidłowego procedowania, statuujące minimalne standardy procedury demokratycznego państwa prawa. Dlatego też Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, iż złamanie tych zasad bezwzględnie skutkuje nieważnością postępowania bez względu nawet na wpływ tego uchybienia na treść orzeczenia, poza granicami zaskarżenia oraz niezależnie od tego czy podniesiono taki zarzut w środku odwoławczym, czy też nie. Sąd Najwyższy wskazuje na fakt, iż "powołanie danej osoby przez Prezydenta RP na stanowisko sędziego, to nie tylko mianowanie jej sędzią w ogóle, ale też powołanie na sędziego tylko określonego sądu, a nie wszystkich sądów... osoba powołana na stanowisko sędziego, jako uprawniona do orzekania z mocy tego powołania orzekać może jednak tylko w sądzie macierzystym". Jak to wcześniej zostało wskazane, w składzie sądu może orzekać tylko jeden sędzia "innego sądu". Ratio legis takiego rozwiązania opiera się na zasadzie, aby "z uwagi na nieparzyste składy orzekające – przewaga przy rozstrzyganiu należała jednak do sędziów sądu, przed którym sprawa się toczy". Złamanie tej zasady oznaczałoby w praktyce tyle, że w sytuacji gdy można byłoby tworzyć dowolne składy sędziowskie, zbędne byłyby m.in. przepisy procesowe o właściwości sądu. Powyższe uwagi mają także duże znaczenie z perspektywy prawa strony do skutecznego środka odwoławczego. Obecność w składzie sądu pierwszej instancji przeważającej ilości sędziów drugiej instancji poddaje w poważną wątpliwość realizację zasady dwuinstancyjności postępowania. Autor skargi kasacyjnej zwraca uwagę na treść zdania pierwszego ustępu pierwszego art. 6 Europejskiej Konwencji, który stanowi, iż każdy ma prawo do rzetelnego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym (...)." Zgodnie z linią interpretacyjną ustaloną m.in. w sprawach: Raport Zand przeciwko Austrii, 12 października 1978 r., skarga nr 7360/76, skarga nr 7360/76; decyzja Rossi przeciwko Francji z 5 grudnia 1989 r., skarga nr 11879/85, DR 63/105 należy przyjąć, że jeśli sąd nie działa zgodnie ze szczegółowymi przepisami regulującymi jego funkcjonowanie naruszony jest wymóg ustanowienia sądu zgodnie z ustawą, a zatem dochodzi do naruszenia art. 6 Konwencji. W odniesieniu do zarzutów prawa materialnego i przepisów postępowania skarga kasacyjna powtarza argumentację użytą w skardze do Sądu I instancji, a ponadto powołuje się na orzecznictwo NSA, w którym wyprowadzono zasadę o uznaniu za decyzję aktów mimo braku niektórych elementów. O uznaniu za decyzję decyduje bowiem zawarcie w piśmie: oznaczenia organu, oznaczenia strony, rozstrzygnięcia i podpisu osoby upoważnionej do wydania. Informacja o wyniku przetargu jest decyzją rozstrzygającą sprawę w zakresie prowadzonych rokowań, a zatem jedynym właściwym organem, któremu przysługuje domniemanie kompetencji do kontroli takiego aktu jest SKO. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik M. i S.S. cofnęła skargę z wyłączeniem zarzutu wymienionego w pkt 1, jednakże z uwagi na to, iż pełnomocnictwo udzielone jej przez skarżących dotyczyło tylko sporządzenia i wniesienia skargi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż czynność ta jest bezskuteczna i rozpoznał skargę kasacyjną w całości. Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Błędnie kasator upatruje istnienia przesłanki nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., a więc z powodu wydania wyroku przez skład sądu sprzeczny z przepisami prawa. Zasadnie kasator stwierdza, iż przepis art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych stosuje się odpowiednio do wojewódzkich sądów administracyjnych z mocy art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ta ostatnia ustawa nie reguluje bowiem zasad, o których stanowi przepis art. 46 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Powyższe oznacza, iż w wojewódzkich sądach administracyjnych stosuje się odpowiednio unormowanie, według którego w składzie może brać udział tylko jeden sędzia innego sądu. Prawidłowo kasator odczytał cel omawianego przepisu, który gwarantuje, aby w przypadku sądu o ustalonym składzie osobowym sędziów, sprawy należące do właściwości tego sądu rozpoznawali sędziowie tego sądu, a tylko wyjątkowo w składzie orzekającym mógłby brać udział tylko jeden sędzia z innego sądu. Przepis art. 46 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych nie może być jednak stosowany w wojewódzkich sądach administracyjnych z pominięciem regulacji szczególnej, zawartej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271). Przepis art. 94 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające... przewidywał możliwość przeniesienia w okresie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy sędziów NSA na stanowiska sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych do wojewódzkich sądów administracyjnych w miejscowości, w której dotychczas pełnili służbę. Przepis ten miał ścisły związek z przeprowadzaną reformą sądownictwa administracyjnego i wprowadzeniem dwuinstancyjnego postępowania sądowego od dnia 1 stycznia 2004 r. Z uwagi na konieczność zapewnienia odpowiedniej kadry w nowo powstałych wojewódzkich sądach administracyjnych ustawodawca w art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających przewidział, iż do czasu powołania odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych Prezes NSA może delegować sędziego NSA do pełnienia obowiązków w wojewódzkich sądach administracyjnych. Sformułowanie "do czasu powołania odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych" wyraźnie wskazuje, iż celem tego przepisu jest zapewnienie warunków działalności orzeczniczej przez nowo utworzone sądy pierwszej instancji. Artykuł 29 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Skoro przepisy art. 94 § 1 i art. 95 § 1 Przepisów wprowadzających... jako przepisy szczególne wprowadziły możliwość orzekania w sądach wojewódzkich przez sędziów NSA to wymóg, o którym stanowi art. 46 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych nie może być odnoszony do sędziów NSA. Dodać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. P 20/04 stwierdził, iż przepis art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających... jest zgodny z art. 2, 32, 178 ust. 1 i 180 Konstytucji RP (OTK-A 2005, nr 10, poz. 111). Z powyższych względów zaskarżonego wyroku, który zapadł z udziałem dwóch sędziów NSA nie można uznać za wydany z naruszeniem przepisów regulujących skład sądu. Nie został także naruszony przepis art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), bowiem orzekał w tej sprawie sąd w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi przed wojewódzkim sądem administracyjnym jako sądem pierwszej instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania sformułowane w tej sprawie kasator wiąże z nieprawidłowym w ocenie stron załatwieniem ich podania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, które w trybie art. 66 § 3 k.p.a. zwróciło podanie wnioskodawcom z uwagi na przysługującą im drogę postępowania cywilnego. W przedmiotowej sprawie, w której skarżący skorzystali z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO a następnie skargi do sądu administracyjnego nie można mówić o naruszeniu ich prawa do zaskarżenia orzeczenia, o którym stanowi art. 78 Konstytucji oraz przepisy art. 6 i 13 Konwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, iż sprawa, której rozpatrzenia przez Kolegium domagali się skarżący nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej i zasadnie zwrócono im podanie informując o przysługującej drodze postępowania przed sądem powszechnym. Rozstrzygnięcie Sądu oraz uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zawierające wszechstronną analizę stanu faktycznego i wyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej w pełni odpowiada prawu. Zupełnie chybione są więc zarzuty jakoby organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 8, 17 pkt 1 i art. 129 § 1 k.p.a., skoro sprawa prawidłowości przeprowadzonych rokowań nie podlegała rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena działań organów dokonana w zaskarżonym wyroku nie naruszała więc prawa. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, iż do oceny prawidłowości przeprowadzonych rokowań powołany jest sąd cywilny. Błędnie zatem kasator stawia zarzut naruszenia art. 30 (chodzi tu o § 30) w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, bowiem stosowanie tych przepisów przy przetargu może być oceniane tylko w procesie cywilnym, nie zaś w postępowaniu przed Kolegium, bądź sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.