I OSK 1069/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Stebnicka sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1306/05 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe funkcjonariusza celnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1306/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Służby Celnej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i 6 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (tekst jedn. - Dz.U. z 2004r., nr 156, poz. 1641 ze zm.) o przeniesieniu T. D. - starszego kontrolera celnego wraz z etatem od dnia [...] maja 2005r. z Izby Celnej w R. do pełnienia służby w Izbie Celnej w O. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej, jako przyczynę zmiany w stosunku służbowym T. D. wskazano ważne względy służbowe - aktualne potrzeby kadrowe Służby Celnej związane z koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania jej jednostek usytuowanych na wschodniej granicy kraju, która z dniem 1 maja 2004r. stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej oraz zmniejszenie się ilości zadań do wykonania w Izbie Celnej w R. Podniesiono, że zgodnie z zatwierdzoną przez Szefa Służby Celnej w dniu 28 października 2004r. obsadą docelową w Izbie tej ma być zmniejszone zatrudnienie, o co najmniej 600 etatów. Powołano się również na okoliczność uwzględnienia kwalifikacji, przygotowania zawodowego oraz spełnienia przez T. D. kryterium przyjętego w pkt 7 części III Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003r. Zwrócono uwagę, że przesłanki wyłączające przeniesienie funkcjonariusza celnego zawiera art. 19 ustawy o Służbie Celnej stanowiący, iż nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiety w ciąży oraz funkcjonariusza samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Posiadanie dzieci w wieku szkolnym nie stanowi jednakże przeszkody prawnej do przeniesienia funkcjonariusza celnego, a w sprawie nie zostało wykazane, że funkcjonariusz jest jedynym opiekunem żony. Zauważono nadto, że funkcjonariusz celny decydując się na podjęcie służby musi liczyć się z większą dyspozycyjnością, która wymaga dostosowania się do zmiany warunków pełnienia służby w związku z potrzebami administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję T. D. zarzucił organowi administracji: - naruszenie art. 77 w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niepełne i nienależyte zebranie materiału dowodowego oraz brak informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - naruszenie art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne przyjęcie braku inwalidztwa żony, nieodniesienie się do faktu jej częściowej niezdolności do pracy oraz pominięcie faktu posiadania [...] dzieci; - wadliwość prowadzonego procesu alokacji; - naruszenie art. 35 § 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niedotrzymanie terminu rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby z czego wynika, iż konsensusu stron wymaga jedynie podjęcie decyzji o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego stosunkowi temu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe są wyjątkiem od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Wyjątkiem tym jest art. 19 powołanej ustawy. Podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. W przypadku, gdy nie mamy do czynienia z przeniesieniem funkcjonariusza spełniającego kryteria z art. 19 ustawy o Służbie Celnej, jedynym warunkiem dopuszczalności jednostronnej zmiany warunków służby funkcjonariusza celnego określonym w jej art. 18 ust. 2 jest zaistnienie ważnych względów służbowych. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, a organ zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy wykazując istnienie ważnych względów służbowych, jakimi były zmiany strukturalne i etatowe w wyniku, których nastąpiło rzeczywiste zmniejszenie stanu etatowego w Izbie Celnej, w której T. D. dotychczas pełnił służbę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, iż normy zawarte w Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003r. w oparciu, o który ustalane były listy osób alokowanych oraz dokonywano wyłączeń z tego procesu, nie mają charakteru administracyjnego, co powoduje, że organ wydający decyzję w oparciu art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej nie jest nimi związany i brak jest w obowiązującym systemie prawa przepisu, który by nakazywał uwzględnianie tego rodzaju uzgodnień. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. D., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosił o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] i [...] oraz umorzenie postępowania w sprawie, a nadto obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), powoływanej dalej jako p.u.s.a., w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, polegającą na dowolnej analizie zasadności przeniesienia funkcjonariusza celnego w oderwaniu od ustalonych przez strony zasad procesu alokacji oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez "brak należytego wyjaśnienia zapadłego orzeczenia w kontekście zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych w toku postępowania administracyjnego oraz okoliczności podnoszonych przez skarżącego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, iż kontrola legalności decyzji w niniejszej sprawie winna polegać na ustaleniu, czy organ administracji wyczerpująco zebrał materiał dowodowy, czy dokładnie wyjaśnił okoliczności faktyczne oraz czy dokonał prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Podniesiono przy tym, iż nie jest kwestionowany przez skarżącego proces alokacji funkcjonariuszy celnych związany z przystąpieniem Polski do struktur europejskich, jednakże, co ewidentnie umknęło uwadze Sądu, zarówno zakres, jak i charakter tego procesu (przede wszystkim wpływ na przyszłość osobistą i zawodową szeregu funkcjonariuszy) spowodowały, że podnoszona w uzasadnieniu wyroku możliwość jednostronnego kształtowania stosunku administracyjnoprawnego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, została na mocy dwustronnych uzgodnień reprezentatywnych podmiotów zmodyfikowana, w treści omawianego Porozumienia z dnia 30 września 2003r. Sąd administracyjny winien w tej mierze dokonać analizy zasadności przeniesienia skarżącego również na podstawie wskazanych w Porozumieniu kryteriów, które doprecyzowują ustawowy termin "ważnych względów służbowych" w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. W przeciwnym wypadku, wynegocjowane przez Pełnomocnika Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej zasady alokacji stają się fikcją, nie mającą - wbrew zamierzeniu zainteresowanych stron - żadnego faktycznego wpływu na ten proces. W ocenie skarżącego, błędny jest zatem pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że treść Porozumienia nie ma de facto żadnego wpływu na zasadność decyzji wydanej przez organ administracyjny, co stanowi naruszenie prawa materialnego - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem, że oceny zasadności decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza celnego do innej izby dokonywać można z pominięciem ustalonych między stronami zasad tego przeniesienia i to niezależnie od charakteru prawnego tego porozumienia. Zdaniem skarżącego, niesłuszny jest również "domyślny" pogląd Sądu I instancji oparty na treści art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. o braku kompetencji do badania trafności konkretnej decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej w oparciu o kryteria ustalone we wskazanym Porozumieniu. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było nierozpatrzenie, z oczywistym naruszeniem treści art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przedstawionych w skardze zarzutów dotyczących uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym. W konkluzji tych wywodów podkreślono nadto, iż zgodnie z częścią II pkt 2 Protokołu z dnia 30 września 2003r. alokacji nie podlegają funkcjonariusze sprawujący "stałą, udokumentowaną opiekę nad inwalidami, osobami niepełnosprawnymi, itp." i nie sposób nie zaliczyć do grona osób wymagających stałej opieki w rozumieniu takiego zapisu niezdolnej do pracy żonę, która dodatkowo musiałaby pod nieobecność skarżącego zajmować się [...] ich małoletni dzieci. Zwłaszcza, że stan zdrowia żony powoduje, iż na skarżącym spoczywa jednocześnie ciężar opieki nad żoną, zajmowania się [...] dzieci i zabezpieczenia finansowego całej rodziny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Szef Służby Celnej reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W jej uzasadnieniu podniesiono, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że postanowienia Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, na które wskazuje skarżący, nie mają charakteru obowiązującej normy prawnej i z tego względu nie mogły być przedmiotem badania przez Sąd I instancji, co wynika bezpośrednio z dyspozycji art. 1 § 2 p.u.s.a. stanowiącego, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP bowiem są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a zgodnie z ust. 2 tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarach działania organów, które je ustanowiły są akty prawa miejscowego. Wobec niewykazania przez skarżącego, iż w/w Protokół jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, zarzut naruszenia art. 1 § 2 i 2 p.u.s.a. jest bezpodstawny, zaś twierdzenia o możliwości "modyfikowania" przepisów ustawowych zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez postanowienia wskazanego Protokołu są pozbawione podstaw prawnych. Z tych też przyczyn zarzucenie Sądowi I instancji, iż nie odniósł się w uzasadnieniu orzeczenia do uchybień proceduralnych dotyczących w głównej mierze materiału dowodowego odnośnie okoliczności określonych w tym Protokole nie ma żadnego znaczenia prawnego z uwagi na brak wiążącego charakteru jego postanowień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zauważyć przy tym trzeba, że przytaczając ustawowe podstawy skargi kasacyjnej należy nie tylko je dokładnie sprecyzować oraz uzasadnić, co wynika także z treści art. 176 p.p.s.a., ale również wskazać poprzez podanie numeru, artykułu, paragrafu bądź ustępu określonego aktu prawnego przepisy, których dotyczą sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. Przy czym przez błędną wykładnię prawa materialnego należy rozumieć wadliwe zrozumienie treści przepisów, zaś przez niewłaściwe zastosowanie - posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną nie odnoszącą się do stanu faktycznego sprawy bądź jej niezastosowanie. Opierając zatem skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego należy podać na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także wyjaśnić jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie na gruncie stanu faktycznego sprawy. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest natomiast wykazanie wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie jest szczególnie istotne, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie jednakże nie stwierdzono. Zasada ta oznacza bowiem pełne związanie sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami oraz wyklucza możliwość badania przez Naczelny Sąd Administracyjny z własnej inicjatywy innych aniżeli wskazane, wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Jednakże zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny i bez dostatecznego wykazania ich wpływu na wynik sprawy. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zakwestionowano w istocie dokonaną przez Sąd I instancji ocenę przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Odwołano się przy tym jednakże i to w sposób dość ogólny do postawionych w skardze na decyzję Szefa Służby Celnej zarzutów, których w skardze kasacyjnej w żaden sposób jednakże nie skonkretyzowano. Trudno bowiem doszukiwać się uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów ustawy normującej postępowanie sądowoadministracyjne w zawartym w skardze kasacyjnej sformułowaniu, iż "kontrola legalności decyzji w niniejszej sprawie winna polegać na ustaleniu, czy organ administracji wyczerpująco zebrał materiał dowodowy, czy dokładnie wyjaśnił okoliczności faktyczne" skoro dalsza część jej wywodów odnosi się już raczej do kwestii prawidłowości zastosowania w sprawie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza celnego. Tego typu sformułowań odwołujących się do zarzutów zawartych w skardze skierowanej do Sądu I instancji nie sposób zatem uznać za odpowiadające wymogom wynikającym z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zarzuty te dotyczyły bowiem postępowania prowadzonego przez organ administracji, gdy tymczasem przedmiotem zarzutu określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być wyłącznie naruszenie przepisów postępowania przez Sąd administracyjny. Nie spełniają również ustawowego wymogu prawidłowego przytoczenia podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienia w rozumieniu omawianych przepisów wskazane wyżej ogólnikowe stwierdzenia dotyczące tego w jaki sposób powinna zostać przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej. Zauważyć w tym miejscu należy, iż powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę prawną do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji lub postanowienia w całości albo w części w razie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu może więc polegać jedynie na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy bądź nieuzasadnionym jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego, pomimo braku tego rodzaju uchybień. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa z kolei elementy uzasadnienia wyroku, którymi są: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto w wypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Ze względu na taką konstrukcję tego przepisu w judykaturze przyjmuje się, iż uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed Sądem administracyjnym, gdyż sprowadza się ono do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami (por. np. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2005r., FSK 1947/04 - nie publ. i z dnia 8 grudnia 2005r., II FSK 25/05 - Lex nr 190352). Z przedstawionych względów nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowym, iż przepisy te powołane samodzielnie nie mogą zasadniczo stanowić wzorca kontroli kasacyjnej, jak również to, że prawidłowe jest oparcie na nich podstawy kasacyjnej w powiązaniu z innymi enumeratywnie wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami postępowania, do których naruszenia doszło w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną. Przy czym powiązanie to winno wynikać zarówno z treści podstawy, jak i z jej uzasadnienia (por. w/w wyroki oraz wyroki NSA z dnia 26 lipca 2005r., FSK 2007/04 - nie publ. oraz 14 marca 2006r., I FSK 548/05 - nie publ.). Zarzucając zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną w rozpatrywanej sprawie winien był wyjaśnić zgodnie z wskazanymi wyżej wymogami formalnymi określonymi w ustawie normującej postępowanie sądowoadministracyjne na czym, w jego ocenie, polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna ocena działań organów administracji oraz wykazać, że skutkowała ona ich naruszeniem. Nieskuteczność wskazania w skardze kasacyjnej uchybień procesowych oznacza natomiast, że nie może zostać podważona prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji oceny, czy organ administracji dokonał zgodnie z przepisami normującymi postępowanie administracyjne ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego musi być rozważony na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej nie jest jednak usprawiedliwiony. Sąd I instancji prawidłowo wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w wypadku, gdy nie mamy do czynienia z funkcjonariuszem spełniającym kryteria określone w art. 19 ustawy o Służbie Celnej, jedynym warunkiem dopuszczalności jednostronnej zmiany warunków służby funkcjonariusza celnego jest zaistnienie ważnych względów służbowych. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono okoliczności wyłączających przeniesienie funkcjonariusza celnego do innej miejscowości bez jego zgody, w szczególności zaś skarżący nie wykazał, że choroba żony powoduje konieczność sprawowania przez niego samodzielnej opieki nad [...] ich dziećmi w wieku poniżej 14 lat, co mogło zostać przykładowo udokumentowane orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o jej całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji (art. 12 ust. 2 i art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. nr 162, poz. 1118 ze zm) stanowiącym podstawę do przyznania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy oraz dodatku pielęgnacyjnego (art. 14 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 2 i art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) lub też orzeczeniem właściwego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 4 ust. 1 i 4 oraz art. 6b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - Dz.U. nr 123, poz. 776 ze zm.). Za trafny uznać także trzeba pogląd Sądu I instancji, iż na gruncie stanu faktycznego mającego miejsce w rozpatrywanej sprawie "ważnymi względami służbowymi" w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej uzasadniającymi przeniesienie funkcjonariusza celnego do Izby Celnej w O. były zmiany strukturalne i etatowe w wyniku, których nastąpiło rzeczywiste zmniejszenie stanu etatowego w Izbie Celnej w R., gdzie dotychczas T. D. pełnił służbę. Zamiany te były zresztą związane z koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania jednostek służby Celnej usytuowanych na wschodniej granicy kraju, która z dniem 1 maja 2004r. stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej oraz zmniejszeniem się ilości zadań do wykonania w Izbie Celnej w R. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji o braku wiążącego organ administracji wydający decyzję w oparciu o art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej charakteru norm zawartych w Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr służby celnej z dnia 30 września 2003r. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, zaś istotą tej służby jest dyspozycyjność i dlatego stosunkowi temu nadano charakter administracyjnoprawnego. Podkreślić przy tym trzeba, iż o tym, że tego rodzaju stosunek pracy ma szczególny charakter świadczą chociażby unormowania zawarte w art. 81 i 82 ustawy o Służbie Celnej. Wprawdzie w myśl art. 82 ustawy o Służbie Celnej zasadą jest, iż spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, jednakże katalog wyjątków od tej zasady zawiera art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej określający kategorie spraw wiążących się ściśle ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza celnego załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w czym przejawia się jego administracyjnoprawny charakter. Z przepisu tego wynika, iż w formie decyzji administracyjnej załatwiane są sprawy: zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienia na niższe stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Tak więc kwestia przeniesienia funkcjonariusza celnego z mocy przepisu szczególnego, jakim jest art. 81 ust. 1 w związku z art. 82 ustawy o Służbie Celnej wyłączona została spod regulacji prawa pracy, które do jego źródeł obok przepisów ustawowych oraz aktów wykonawczych wprowadza również postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy (art. 9 § 1 k.p.). Oznacza to, że podstawę prawną decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza celnego na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości wydanej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowić mogą wyłącznie przepisy ustawy o Służbie Celnej, w tym jej art. 18 ust. 2. W tej zaś sytuacji akt o charakterze porozumienia zawarty pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003r. określający kryteria i tryb wyłaniania osób do procesu alokacji nie mógł w żaden sposób zmienić ustawowo określonych przesłanek wydawania tego rodzaju decyzji. Nie można zatem zrzucić Sądowi I instancji błędnej oceny charakteru prawnego tego Protokołu. Poza tym, zgodnie z trybem postępowania określonym w tym protokole, skarżący został ostatecznie wytypowany do przeniesienia do innej Izby Celnej. Powyższej oceny nie może również zmienić zgłoszony dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, w piśmie z dnia 30 listopada 2006r., wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych sądowych, wydanej dla potrzeb postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w G., sygn. akt [...] w sprawie odszkodowania, na okoliczność stanu zdrowia jego żony, w tym stopnia doznanego uszczerbku na zdrowiu oraz rokowań na przyszłość. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten dopuszcza więc jedynie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale nie daje podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu mającego w istocie charakter opinii biegłego, która powinna zostać przeprowadzona i oceniona na etapie postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku siedmiu sędziów z dnia 25 września 2000r., FSA 1/00 - ONSA 2001, nr 1, poz. 1 oraz w wyroku z dnia 25 lipca 2005r., OSK 1835/04 - nie publ.). Niezależnie od powyższego, z wniosków zawartych w tej opinii nie wynika, by żona skarżącego wymagała opieki drugiej osoby i nie mogła sprawować opieki nad dziećmi, co ewentualnie mogło by być brane pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.