I OW 83/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), Małgorzata Pocztarek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku E. J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] znak [...] orzekającej o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa postanawia wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnioskiem z dnia 09 lipca 2007 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między nim a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia i załatwienia wniosku E. J. S., reprezentowanego przez radcę prawnego A. M. - P., o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...], znak: [...], orzekającej, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.) o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, jako opuszczonego przez właścicieli, gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości P., gmina J., składającego się z działek o nr [...], o powierzchni [...] ha, należącego do E. J. S. i K. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm) przekazał wniosek strony według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O., powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące analogicznych spraw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zakwestionowało zasadność wydanego postanowienia. Uzasadniając właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku powołało się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OW 57/06. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, że podstawą prawną decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...], znak: [...] stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174). Powołany art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił swoją moc z dniem 01 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79). Eliminując z systemu prawnego omawiany przepis ustawodawca nie przedłużył instytucji przejmowania gospodarstw opuszczonych przez właścicieli przez wprowadzenie nowej regulacji prawnej w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zaś zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Zdaniem wnioskodawcy w opisanym stanie prawnym istnieją trudności z ustaleniem, do właściwości jakiego organu należą obecnie sprawy, do których miał zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161), a co za tym idzie jaki organ jest właściwy do weryfikacji, w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji wydanych na podstawie cytowanego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zwróciło uwagę na fakt, że pomimo istniejących rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych od ponad dwóch lat, przynajmniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrwalił się pogląd, że organem właściwym do weryfikacji omawianych decyzji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (por. postanowienie NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt. 1 OW 57/06 i orzecznictwo w nim powołane). Pogląd ten opiera się na uznaniu, że od 27 maja 1990 r. właściwe do orzekania w sprawach decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych przez Państwo są organy administracji rządowej, a od 1992 r. sprawy tego rodzaju należą do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych), w stosunku do której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem wyższego stopnia. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., podnosząc, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W związku z tym, że w strukturze administracji publicznej zaszły istotne zmiany, w pierwszej kolejności należało ustalić organ, na który przeszła właściwość w sprawach rozpatrywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 05 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., o przejęciu gospodarstwa rolnego orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161) w art. 1 wprowadziła zmianę art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., jednak o przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa orzekał wciąż właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Powołany art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 01 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79), według której przy istnieniu przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego mógł wydać decyzję o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub orzec o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198) sprawy z zakresu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79) przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wyjątkowo, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jasko organ wyższego stopnia. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 234/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3550/03; wyrok WSA w Warszawie z dnia 06 października 2004 r. sygn. akt IV SA /Wa 6/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 06 grudnia 2004 r. sygn. akt IV Sa/Wa 563/04, postanowienie NSA z dnia 08 czerwca 2004 r. sygn. akt OW 83/04 , postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. OW 58/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 09 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2266/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2034/05). Przedstawiony stan faktyczny, w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednoznacznie wskazuje, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy J., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest nieuzasadniony i wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w postanowieniach: z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt I OW 98/04, z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OW 226/05 i I OW 236/05 oraz z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 269/05 i z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06, jest prezentowany jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 161), jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd w niniejszej sprawie podziela ten pogląd a jego uzasadnienie uznaje za trafne. Podkreślić należy, iż z powołanego art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. wynika, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzekało prezydium powiatowej rady narodowej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. W myśl natomiast art. 157 § 1 K.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym zaś jakie organy są organami wyższego stopnia przesądza treść art. 17 K.p.a. Kryteria zawarte w tych przepisach pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Rozstrzygając zaistniały spór kompetencyjny uwzględnić należy, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Podlegająca weryfikacji decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia [...] została wydana na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r.), który stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka prezydium powiatowej rady narodowej. Art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. utracił moc z dniem 01 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79). W przepisach ustawy z 1982 r. ustawodawca nie przewidział już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli i ograniczył się jedynie do określenia sankcji karnych dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem (art. 39 ust. 1 i 2). Z art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. wynika, że w rachubę wchodziło też wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 ustawy z 1982 r.) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ten rodzaj spraw był najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono jednakże w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły zatem, a to wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z 17 maja 1990 r., należeć ani do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych. Podkreślić też trzeba, że ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz.U. Nr 58, poz. 280) przejecie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych. Ustawodawca dokonując reformy administracyjnej w 1998 r. przedmiotowych spraw - jako nie objętych już materią prawa administracyjnego - nie uwzględnił w ustawie kompetencyjnej z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Skoro więc od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przyjęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rzędowej, a od 1992 r. - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to tym samym obecnie organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tymi datami należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest Minister właściwy do Spraw Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.