I OSK 346/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz M. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 114/06 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego oraz solidarnie na rzecz M. S. i E. S. kwoty po 220 zł /dwieście dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 114/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], wydanej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz stwierdził nieważność decyzji poprzedzającej Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2005 r. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Wspomnianą wyżej decyzją Starosty Krakowskiego, wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 – 5, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o gospodarce nieruchomościami, orzeczono o zwrocie na rzecz M. S. i E. S. działek gruntu nr [...],[...] i [...], położonych w K. w obrębie 4, jednostki ewidencyjnej K. oraz zobowiązano uprawnione do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 5171 zł. Decyzję tę poprzedziło postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2004 r., którym - na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa, jednocześnie sprawującego funkcję starosty grodzkiego - wyłączono go od rozpoznania sprawy oraz wyznaczono do jej załatwienia Starostę Krakowskiego. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nie uwzględniając odwołania Gminy Miasta Krakowa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego Gmina Miejska Kraków zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 1 – 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że procedura zastosowana w toku postępowania administracyjnego, toczącego się przed organem I instancji, polegająca na wyznaczeniu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 26 § 2 K.p.a. w związku z art. 26 § 3 K.p.a., Starosty Krakowskiego spowodowała, że w sprawie nie orzekał organ, którego właściwość rzeczowa i miejscowa wynika z przepisów ogólnych, zawartych w regulacjach ustrojowych i materialnoprawnych, a w szczególności z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zakwestionował również legitymację Gminy Miasta Krakowa do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony. Powołując się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że w sprawach o zwrot nieruchomości gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., i nie jest podmiotem uprawnionym ani do wniesienia odwołania, ani skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w I instancji w sprawie upoważniony był wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy. Jednocześnie zdaniem Sądu prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych w zakresie administracji publicznej zgodnie z określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisach prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu a on sam wykonuje funkcje starosty. Podkreślono, że takie podejście odpowiada ukształtowanej w art. 163 Konstytucji RP pozycji samorządu terytorialnego, do którego należy wykonywanie zadań publicznych nie zastrzeżonych w ustawach do kompetencji innych organów. Stwierdzenie braku przymiotu strony postępowania administracyjnego po stronie osoby wnoszącej odwołanie winno skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 K.p.a. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem prowadzi do weryfikacji decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej, mimo że powinna być ona traktowana jako decyzja ostateczna i korzystać z ochrony trwałości na podstawie art. 16 K.p.a. Podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji Sąd dopatrzył się we wzmiankowanym wyżej naruszeniu przepisów o właściwości organów. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda Małopolski oraz uczestniczki postępowania M. S. i E. S. Wojewoda zarzucił naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. dotknięta jest wadą nieważności, wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., na skutek naruszenia przez organ I instancji przepisów o właściwości. Wynikało to z błędnej wykładni przepisu art. 19 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., na skutek przyjęcia braku podstaw do wyznaczenia Starosty Krakowskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zarzucił także naruszenie przepisów art. 25 § 1 i art. 50 § 1 P.p.s.a. przez przyjęcie braku po stronie Gminy Miejskiej Krakowa legitymacji do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, co naruszyło również przepis art. 28 K.p.a. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu podkreślono, że z uwagi na to, iż Gmina Miejska Kraków jest aktualnie właścicielem spornej nieruchomości to Prezydent Miasta Krakowa utracił zdolność do orzekania w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości, a jego udział w postępowaniu i następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wywoływałoby wątpliwości co do jego bezstronności. Błędny był też pogląd, iż Gmina Miejska Krakowa nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., tylko na skutek tego, że jej organ był właściwy do wydania decyzji w I instancji. W skardze kasacyjnej uczestniczek postępowania zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. na skutek niewłaściwego zastosowania tych przepisów i przyjęcia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów określających właściwość funkcjonalną organów administracji oraz przyjęcia, że Wojewoda Małopolski jest organem niewłaściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W ramach tej podstawy zarzucono także naruszenie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek niewłaściwej jego wykładni, polegającej na przyjęciu, iż jedynie właściwym organem administracji publicznej powołanym do rozstrzygnięcia sprawy w I instancji był Prezydent Miasta Krakowa, działający jako starosta grodzki. Skargę kasacyjną oparto także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., polegającym na przyjęciu, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia organów gminy od prowadzenia sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości, będącej własnością tej gminy, art. 28 K.p.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na rozpoznaniu skargi Gminy Kraków, której w ocenie WSA w Krakowie nie przysługiwał status strony postępowania oraz naruszenie art. 52 § 1 P.p.s.a. na skutek przyjęcia, iż decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2005 r. stała się decyzją ostateczną. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że skoro Sąd stanął na stanowisku, że Gminie Miasta Krakowa nie przysługuje status strony, to powinien konsekwentnie nie rozpoznać wniesionej przez nią skargi. Podniesiono też, że Wojewoda Małopolski był organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, niezależnie od tego czy organem tym był Prezydent Miasta Krakowa czy też Starosta Krakowski. Podwójny charakter w jakim miałaby wystąpić Gmina, tj. jako właściciel gruntu jak i jako organ administracji, nie pozbawia jej statusu strony z uwagi na posiadanie przez nią własnego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ta ostatnia okoliczność w sprawie nie wystąpiła, jako że nie stwierdzono, by w postępowaniu przed sądem I instancji dopuszczono się jakiejkolwiek z enumeratywne wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. wadliwości, skutkujących nieważnością postępowania. Nie było też podstaw do zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na stwierdzoną w toku tego postępowania śmierć uczestników postępowania [...]. Osobom tym organy administracji publicznej nadały status uczestnika postępowania ze względu na przysługujące im osobiście prawo najmu garaży, położonych na terenie nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, a zatem zastosowanie miał przepis art. 124 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym nie zawiesza się postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. Z tego względu nie było przeszkód do rozpoznania sprawy w granicach wniesionych skarg kasacyjnych. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd dopatrzył się nieważności postępowania administracyjnego z dwóch względów, a mianowicie z tej przyczyny, że Wojewoda Małopolski bezpodstawnie wyłączył od rozpoznania sprawy jedyny – w przekonaniu Sądu – organ rzeczowo właściwy, tj. Prezydenta Miasta Krakowa, co doprowadziło do wydania decyzji I instancji przez organ niewłaściwy oraz ze względu na przyznanie legitymacji do wniesienia odwołania Gminie Miejskiej Krakowa, co doprowadziło do bezpodstawnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracyjny II instancji. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., nr 4 poz. 115), iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości organem właściwym do prowadzenia postępowania jest - zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) - starosta. W mieście Kraków, prezydent miasta będący organem gminy wykonuje również zadania starosty na podstawie art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu z tej tylko przyczyny, że prezydent miasta będący jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w sprawie. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w konkretnej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta stanowią więc przepisy zawarte w art. 24 K.p.a., ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1593 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta). W takich sytuacjach zachodzi przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w rzeczonej sprawie, a także – na co zwrócono uwagę w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. – wyłączona została możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, wobec czego organ wyższego stopnia na podstawie przepisu art. 26 § 2 pkt 2 K.p.a. może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. W glosie do przywołanej uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., opublikowanej w OSP z 2004 r., nr 4, poz. 48, Kamil J. Antkowiak zwrócił uwagę, że jako pracownik prezydent na mocy traktującego o obowiązkach pracowniczych art. 100 § 2 pkt 4 Kodeksu pracy w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych obowiązany jest w szczególności dbać o dobro zakładu pracy i chronić jego mienie, czyli przekładając to na język właściwszy prawu samorządowemu powinien troszczyć się o dobro gminy i jej urzędu oraz chronić mienie komunalne (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). W świetle powyższego uznać należy, że wynik sprawy o zwrot nieruchomości może mieć wpływ na prawa i obowiązki prezydenta i dlatego konieczne jest jego wyłączenie od udziału w postępowaniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Godzi się również podkreślić, iż w doktrynie przyjmuje się, że decyzja organu wskazanego przez organ wyższy nie będzie dotknięta wadą nieważności, chociaż przy jej wydaniu nie zostaną zachowane wszystkie zwykłe zasady ustalania właściwości organu administracyjnego (zob. J. Borkowski: [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 200). Na mocy wyraźnego przepisu kompetencyjnego - art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami - realizację tego rodzaju spraw powierzono wprawdzie organowi administracji publicznej, jakim jest starosta (w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miast na prawach powiatu - prezydent miasta), ale przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu stanowią unormowanie szczególne w stosunku do powyższego przepisu. Należy zaakcentować dla umocnienia powyższej argumentacji, iż ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), usunęła wątpliwości dotyczące przepisu art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem podzielić stanowiska sądu I instancji, iż ze względu na to, że w niniejszej sprawie nie orzekał organ, którego właściwość rzeczowa i miejscowa wynikała z przepisów ogólnych zawartych w regulacjach ustrojowych i materialnoprawnych – art. 142 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja dotknięta była wadą nieważności. Sąd I instancji przyjął stanowisko, iż Gmina Miasta Kraków nie miała legitymacji czynnej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego poglądu. Postępowanie administracyjne obejmujące żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dotyczy stosunku cywilnoprawnego, związane jest z prawem własności. Z natury rzeczy stroną tego postępowania staje się także, obok osoby żądającej zwrotu, aktualny właściciel nieruchomości, który posiada własny, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. W sprawie niesporne było, że przymiot właściciela nieruchomości, co do której toczy się postępowanie, przysługiwał Gminie Miejskiej Krakowa i ta okoliczność przesądzała o prawie tej jednostki do czynnego udziału w sprawie, w tym także o prawie do wniesienia odwołania. Trafne zatem okazały się te zarzuty kasacyjne obu skarg kasacyjnych, które odnosiły się do naruszenia przepisu art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących zasady wyłączania organu oraz statuujących przyjęte przez sąd I instancji podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych pierwszej i drugiej instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, zawartego w skardze kasacyjnej M. S. i E. S., w szczególności art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. wskazać należy, że podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Podnosząc więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być skuteczny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie procedury określonej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzutu tego skarżący nie powiązali z żadnym przepisem obowiązującego prawa, normującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenie dawałoby podstawę do formułowania usprawiedliwionego zarzutu kasacyjnego. Zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a stał się bezprzedmiotowy, gdyż mógłby być on rozpatrywany tylko w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska sądu I instancji o braku legitymacji Gminy Miejskiej Krakowa. W sytuacji jednak, gdy – jak już wyżej wywiedziono – Gmina taką legitymację posiadała, miała również prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z uwagi na własny interes prawny. Z kolei zarzut naruszenia art. 52 § 1 P.p.s.a. nie został w skardze kasacyjnej, wbrew jednoznacznemu wymogowi wynikającemu z art. 174 i art. 176 P.p.s.a., uzasadniony, a ponadto wnoszący skargę kasacyjną nie zwrócił uwagi na przepis art. 135 P.p.s.a., umożliwiający sądowi stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Mając jednak na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego oraz częściowo zarzuty skarżących M. S. i E. S. okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 P.p.s.a.