II SA/Bk 547/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. (rejon ulic [...]) w B. oddala skargę. Wojewoda P. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2007r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. (w rejonie ulic: J.K. Kl. i S. N.) w B. Na podstawie przeprowadzonej analizy uchwały nr [...] organ nadzoru ustalił, że została ona podjęta z naruszeniem art. 1 ust.2 pkt. 1, art. 6 ust. 2 pkt.2, art. 15 ust.2 pkt.9, art. 15 ust.2 pkt.10 w związku z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przepisu §271 ust.1, 2,8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinni odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisu §7 pkt.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wobec czego w dniu [...] maja 2007r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 14 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz, prezydent miasta przed podjęciem uchwały intencyjnej, wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami stadium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Jeżeli zaś w trakcie procedury planistycznej powstaną nieznane wcześniej okoliczności formalno-prawne, organ sporządzający plan miejscowy zobowiązany jest do ich uwzględnienia i wprowadzenia w tym zakresie korekty. W przedmiotowej zaś sprawie dokonana analiza wykazała, iż Gmina B. nie dokonała wymaganej przepisami prawa korekty i uchwaliła plan miejscowy, w którym dla jednego budynku obowiązują dwa różne sposoby jego dopuszczalnego kształtowania, co narusza art. 1 ust.2 pkt.1 oraz art. 6 ust.2 pkt.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto uchwalony plan nie określa zasad docelowej obsługi komunikacyjnej terenów znajdujących się poza granicami planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust.2 pkt.10 przywołanej Ustawy. Stwierdzone zaś uchybienia w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego są na tyle istotne, że zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkują nieważnością uchwały w całości. Postępowanie nadzorcze wykazało również, iż zamieszczony na miejscowym planie wyrys z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., zawiera granice terenu objętego projektem planu miejscowego, które są niezgodne z północnymi granicami uchwalonego planu miejscowego, co stanowi naruszenie przepisu §7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Nadto analizowana uchwała nie zawiera ustaleń planistycznych dla obszarów położonych w sąsiedztwie istniejących lasów, co z kolei stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust.2 pkt.9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwalonym planie miejscowym nie określono także statusu prawnego oraz wynikających z tego statusu dyspozycji planistycznych dla terenów leśnych – znajdujących się na obszarze planistycznym oznaczonym na planie symbolem: 5.1 ZP, US, E – określonych jako "zieleń publiczna". Powyższe ustalenia zdaniem Wojewody P. przesądziły o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. (w rejonie ulic: J.K. K. i S. N.) w B. Na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina B. zarzucając mu: ➢ naruszenie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego nie unieważnionej uchwały, lecz uchwały intencyjnej, będącej już przedmiotem weryfikacji organu nadzoru, ponadto nie wykazanie przez organ nadzoru związku pomiędzy wskazanymi w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyczynami nieważności planu, a przedstawionym w uzasadnieniu stanie faktycznym; ➢ niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis dotyczy wymogów uchwały intencyjnej, a nie tworzenia i ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ➢ naruszenie art. 15 ust.2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że naruszone zostały przepisy techniczne podczas, gdy w planie zostały one uwzględnione. W ocenie Skarżącej w związku z tym, iż lasy zajmują tylko części obszarów planistycznych wydzielonych liniami rozgraniczającymi, zastosowanie tylko symbolu ZL nie odzwierciedlałoby ustaleń planu. Jednocześnie Skarżąca przyznała, że granice planu przedstawione na wyrysie ze studium od strony północno- wschodniej odbiegają nieco od rzeczywistych granic planu, jednakże jest to uchybienie projektanta, które nie jest na tyle istotne ażeby skutkowało unieważnieniem uchwały. Uchwała w sprawie planu nie zmienia bowiem dyspozycji terenowych i przyjętych w studium funkcji terenu. Zdaniem Skarżącej granice planu przedstawione na wyrycie ze studium mają sygnalizować, jakiego terenu plan dotyczy i taką rolę, mimo pewnej niedokładności, granice te spełniają. Wskazując na powyższe Gmina B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu. Organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, generalnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W uzupełnieniu organ nadzorczy wskazał, iż dostrzeżonej bezprawności uchwały Rady Miejskiej B. nie mogą sanować podniesione przez skarżącą Gminę argumenty dotyczące kwestii statusu prawnego oraz wynikających z tego statusu dyspozycji planistycznych dla terenów leśnych oznaczonych w planie symbolem 5.1 ZP, US, E, gdyż z treści uzasadnienia samej skargi wynika, iż zagospodarowanie istniejących lasów na obszarze o symbolu 4.13Z,E powinno być prowadzone zgodnie z uproszczonym planem urządzania lasu. Oznacza to, iż lasy te uzyskały w planie status lasów planistycznych, chronionych w sposób szczególny na podstawie przepisów ustawy o lasach. W ocenie organu nadzoru ustalona w planie miejscowym formuła "zieleń naturalna" takiej ochrony nie zapewnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Działając z kognicji przepisu art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszyło prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, spełniając tym samym przesłanki z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 08.03. 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 141, poz. 1591 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że plan miejscowy stanowi podstawowe narzędzie regulacji zagospodarowania przestrzennego. Zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiąc bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji budowlanych, wywłaszczania gruntów itp. Ustalenia planu winny być na tyle precyzyjne, by można było na ich podstawie sporządzić projekt budowlany oraz zagwarantować, przy wydawaniu decyzji administracyjnych, realizację ustawowych zadań dotyczących ładu przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony bezpieczeństwa i zachować wiele innych wymogów, zawartych w ustawie z dn. 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uchwała, zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie spełnia wszystkich koniecznych wymogów ustawowych, co też konsekwentnie wywiódł Wojewoda P. uważając, iż wykazane istotne wady są podstawą do stwierdzenia nieważności (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd podziela stanowisko Organu Nadzoru, co do tego, że: - niezgodne z art. 14 ust. 5 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wyznaczenie granicy planu miejscowego od strony południowo-zachodniej, gdzie linie rozgraniczające przebiegają przez pojedyncze budynki na kilku działkach. Nie ma znaczenia, wbrew twierdzeniu Skarżącej, że przebieg granicy w planie prowadzi po granicy planu geodezyjnego i pasa linii energetycznej oraz zgodnie z uchwałą intencyjną. Jak słusznie zauważa Organ Nadzoru, jeśli powstały w procedurze planistycznej nieprzewidziane wcześniej okoliczności, to Skarżąca miała możliwość dokonania, przewidzianej przepisami prawa, korekty. Uchwalenie planu bez zachowania tego wymogu, doprowadziło do tego, że dla jednego budynku (działki) mogą być przewidziane różne sposoby zagospodarowania. - projektowany układ komunikacyjny KD- 3Z stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 w/w ustawy poprzez niedochowanie zasad sporządzania planu. Wyraża się to w zmianie sposobu obsługi komunikacyjnej terenów zagospodarowanych i bezpośrednio przyległych. Tak ukształtowany plan nie określa zasad docelowej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkaniowej, pozostawionych poza granicami planu, od strony północno- zachodniej projektowanej trasy KD-3Z. - występuje niezgodność, w północnej części, granic planu z granicami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. B. (co przyznaje Skarżąca), co stanowi naruszenie nie tylko § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a także, zdaniem Sądu, narusza przepis art. 20 ust. 1 ustawy. - występuje brak ustaleń planistycznych dla obszarów graniczących z istniejącymi lasami (obszar o symbolu 4. 11 MN., E) w zakresie warunków zagospodarowania i ograniczeń ich użytkowania, czego wymaga przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew stwierdzeniu Skarżącej, nie chodzi tu o przytoczenie konkretnych przepisów z aktów prawnych, bo te ulegają zmianom), lecz o zaznaczenie, iż dany teren podlega ograniczeniom i w jakim zakresie. - brak prawidłowego określenia statusu terenów leśnych jako ZL, a w planie oznaczonych symbolem 5.1 ZP, US, E (zdefiniowanych w § 51 uchwały jako "zieleń publiczna") i symbolem 4.13 Z, E (określonych w § 49 uchwały jako "zieleń naturalna") powoduje nieuzasadnioną zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Wyznaczenie terenów leśnych liniami rozgraniczającymi od innych terenów zieleni jest, jak słusznie zauważa Organ Nadzoru, kwestią ważną z uwagi na ochronę przynależną lasom. Odwoływanie się Skarżącej do mieszanego charakteru tego terenu tj. użytki zielone, olszyna, las- nie stanowi, w ocenie Sądu, przyczyny, dla której faktyczne tereny leśne miałyby być oznaczone innym symbolem. Przytoczenie przez Skarżącą wyroku NSA w Białymstoku z dn. 28.09.2006r. sygn. akt II SA/Bk 498/06 (uchylonego następnie przez NSA dn. 18.04.2007r. – II OSK 55/07), nie jest adekwatne do niniejszego stanu faktycznego. Wypowiadając się na temat braku konieczności wyznaczania w planie linii rozgraniczających, Sąd miał tamże na uwadze tereny zabudowy mieszkaniowej oraz lasy. W sprawie niniejszej chodzi, natomiast, o rozgraniczenie zieleni o różnym charakterze: chronionej (lasy) i innej, pozostającej poza ochroną. Słusznie więc Wojewoda stwierdził naruszenie, przez Skarżącą, § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a głównie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Na temat konieczności rozgraniczenia terenów leśnych od tzw. terenów mieszanych wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dn. 29.05.2006r. (II SA/Kr 3167/03-publ. OW 55 2006/4/07). Sąd orzekający pogląd ten podziela. Mając na względzie powyższe, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).