II OSK 67/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 333/07 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie wyrokiem z dnia 25 października 2007 roku, sygn. akt III SA/Lu 333/07, oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2007 roku, nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Burmistrz Miasta Kraśnik decyzją z dnia [...] marca 2007 roku (nr [...]) orzekł o wymeldowaniu E. S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w K.. Po rozpoznaniu odwołaniu skarżącego Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zauważył, że świetle art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) w sprawie o wymeldowanie należy ustalić, czy występuje okoliczność faktycznego opuszczenia lokalu. W jego ocenie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący pod adresem zameldowania nie zamieszkuje w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Tezę tę potwierdziły zeznania skarżącego, w których oświadczył, że od dwóch lat nie posiada kluczy do spornego lokalu, ponieważ w 2004 roku pani K. wymieniła zamki. Ponadto kontrola meldunkowa przeprowadzona przez Policję wykazała, iż skarżący się w tymże lokalu nie zamieszkuje od około 10 lat, zatem długo przed wymianą zamków. Brak było natomiast dowodów świadczących o stałym zamieszkiwaniu skarżącego przy ulicy P. w K.. Powyższe okoliczności uzasadniały wymeldowanie skarżącego z dotychczasowego miejsca pobytu. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł E. S. zarzucając błąd w ocenie stanu faktycznego i błędną interpretację prawną. Wskazał, że stwierdzenie przez organ administracyjny, że skarżący nie zamieszkuje w spornym lokalu, jest błędne, ponieważ nie przebywa tam czasowo z uwagi na wymianę zamków przez byłą żonę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez pobyt stały należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego tam przebywania. Natomiast w myśl art. 15 ust. 1 ustawy osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub pobytu czasowego trwającego dłużej niż 3 miesiące najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca powinna wymeldować się. W przypadku niedopełnienia tego obowiązku - organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, zgodnie z którym ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego, nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. W ocenie Sądu I instancji, z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynikało, że skarżący nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w K.. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie chociażby w zeznaniach skarżącego, jego odwołaniach i skargach, w których podnosił on, że od 2 lat nie posiada kluczy do spornego mieszkania oraz w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z [...] stycznia 2007 r. i w piśmie Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w K. z dnia [...] stycznia 2007 r. Skarżący oświadczył również, że jego centrum życiowe koncentruje się w Lublinie, zaś w lokalu w K. przebywa jedynie okazjonalnie. W świetle przedstawionych dowodów, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności tj. przesłanka opuszczenia przez daną osobę miejsca stałego pobytu i niezamieszkiwania tam. WSA zauważył również, iż przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie przewidują uwzględniania przesłanki "dobrowolności" opuszczenia miejsca pobytu stałego. Z tego względu podniesiony przez skarżącego zarzut, iż organ nie wziął pod uwagę faktu uniemożliwienia mu pobytu w lokalu, nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że skarżącemu służą ewentualne środki prawne do dochodzenia przywrócenia posiadania lokalu, jednakże nie ma to wpływu na sprawę dotyczącą wymeldowania z pobytu stałego. E. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj: art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w K.. Zdaniem kasatora, ustalenie czy opuszczenie miejsca stałego pobytu nastąpiło i czy miało charakter dobrowolny należy do organu prowadzącego postępowanie w sprawie o wymeldowanie. W jego ocenie brak było podstaw do uznania, że pobyt skarżącego w spornym lokalu miał charakter okazjonalny. Skarżący wprawdzie prowadzi działalność gospodarczą w Lublinie, jednakże nie miał woli dobrowolnego opuszczenia lokalu w K., o czym świadczy decyzja Sądu Rejonowego w K. przywracająca mu posiadanie. Opuszczenie tego lokalu nie miało także charakteru trwałego, gdyż skarżący pozostawił tam swoje rzeczy. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto na okoliczności uzasadniające rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Taką okolicznością, jego zdaniem, jest zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, związane z interpretacją art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka postępowania L. K. żądając oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podzieliła pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. W ocenie uczestniczki postępowania chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust.2 ustawy, ponieważ przepis ten nie przewiduje przesłanki "dobrowolności" opuszczenia stałego miejsca pobytu, gdyż uwzględnienie tej przesłanki byłoby sprzeczne z prowadzoną ewidencją ludności. Odnosząc się do wskazanej w skardze kasacyjnej okoliczności przywrócenia skarżącemu posiadania spornego lokalu, L. K. podniosła, iż stwierdzenie to nie jest prawdziwe, ponieważ na skutek dokonania podziału majątku między byłymi małżonkami własnościowe spółdzielcze prawo do spornego lokalu przysługuje jedynie jej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich przesłanek nieważności, stąd rozpatrywał ją w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Uzasadniając przedstawiony zarzut, autor skargi kasacyjnej wskazał, że przesłanką której spełnienie powoduje konieczność wymeldowania jest opuszczenie przez konkretną osobę miejsca stałego pobytu, które ma charakter trwały i dobrowolny. Ponadto kasator wskazał, że w świetle zebranego materiału dowodowego brak było podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wskazane przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu jakie uzyskał z dniem 1 maja 2004 r. w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. Nr 93, poz. 887 )., organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Zatem przesłanką warunkującą wymeldowanie stanowi ustanie przebywania, opuszczenie lokalu, w którym wcześniej dana osoba była zameldowana. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż przez opuszczenie miejsca stałego zameldowania rozumie się nie tylko fizyczne nieprzebywanie ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar ten można określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 133/06, LEX nr 327831, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1677/06, LEX nr 306533). Aktualna jest w dalszym ciągu linia orzecznicza, zgodnie z którą przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wskazał, że omówione wyżej przesłanki nie zostały wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu skargi. Z tezą kasatora nie sposób jednak się zgodzić. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie i niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej wynika, że skarżący w spornym lokalu położonym w K. nie przebywa. Wnioski takie wypływają z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z [...] stycznia 2007 r. jak też z pisma Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w K. z dnia [...] stycznia 2007 r. Natomiast fakt przeniesienia swojego "centrum życiowego" do innego miasta potwierdził również pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem I instancji. Podkreślić trzeba, że przez cały okres nieprzebywania w spornym lokalu skarżący nie podejmował kroków, aby do niego powrócić. Zatem, w ocenie NSA, zarzut dotyczący niedobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu skarżącego, nie znajduje usprawiedliwienia w stanie faktycznym sprawy. Jak wspomniano wyżej zamiar dobrowolności, to nie tylko wewnętrzne przekonanie strony, ale również zespół czynników zewnętrznych, obiektywnych które świadczą o tym fakcie. Jak wynika z ustaleń w sprawie skarżący nie ma kluczy do spornego lokalu od dwóch lat, a nie przybywa tam od dziesięciu lat (ustalenia te nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej). Podkreślić również należy, że przesłanki "dobrowolności" i "trwałości" muszą zaistnieć w chwili opuszczania miejsca stałego pobytu i powinny trwać w momencie wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o wymeldowaniu. Ze stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie wynika, że obie przesłanki zostały spełnione, a odmienne twierdzenia skarżącego nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Wbrew twierdzeniom skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wypowiedział się w sprawie przesłanki dobrowolności wskazując, iż nawet gdyby opuszczenie lokalu przez skarżącego było spowodowane wymianą przez byłą żonę zamków w drzwiach, to w świetle przepisów prawa osobie, której posiadanie zostało naruszone przysługują środki prawne służące ochronie prawa posiadania. Niewykorzystanie tych środków powoduje, iż ustaje przesłanka braku dobrowolności opuszczenia lokalu. Na marginesie NSA zauważył, że kasator jako podstawę do rozpoznania skargi kasacyjnej, wskazał "występowanie istotnego zagadnienia prawnego, którego wykładnia zapewni jednolitość oraz wkład w rozwój prawa i jurysprudencji". Tego typu wniosek, odmiennie niż w postępowaniu przed Sądem Najwyższym (art. 394 4 § 1 k.p.c.) nie jest wymagany w postępowaniu kasacyjnym przed NSA, który jako Sąd II instancji jest zobligowany do rozpoznania również środków odwoławczych w sprawach, w których brak jest "istotnego zagadnienia prawnego". Natomiast powołany art. 187 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upoważnia skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznający skargę kasacyjną lub zażalenie (por. art. 197 § 2), do przedstawienia składowi powiększonemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 wspomnianej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw do wystąpienia o podjęcie uchwały. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ w myśl art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Natomiast zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a NSA orzeka o kosztach postępowania jedynie w sytuacji, gdy uprawniona strona złoży wniosek w tym zakresie. W niniejszej sprawie stroną uprawnioną do zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania był Wojewoda Lubelski. Z uwagi na brak stosownego wniosku organu, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów między stronami. W świetle przytoczonych przepisów nie było również możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestniczki postępowania L. K., gdyż wzajemne rozliczenie kosztów postępowania dokonywane jest między wnoszącym skargę kasacyjną, a organem administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną wnosił E. S., natomiast L. K. brała udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania.