II OSK 491/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w U. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 424/07 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w U. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymagania w zakresie ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 424/07, oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w U. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] 2007r., nr [...] w przedmiocie wymagania w zakresie ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika, że w [...] 2006 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w U. M. wystąpiła do Starosty Powiatu K. z wnioskiem o ustalenie dopuszczalnych norm hałasu emitowanego przez zlokalizowane w U. M. obiekty: "[...]" przy ul. [...] oraz Pub Muzyczny "[...]" przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, iż prowadzi hotel "[...]" położony przy ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów, które zdaniem Spółki emitują hałas o natężeniu znaczenie przekraczającym dopuszczalne normy hałasu określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2004 r. Nr 178, poz. 1841). Decyzją z [...] 2006 r. Nr [...] Starosta Powiatu K., na podstawie art. 154 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm., dalej zwanej p.o.ś.), odmówił wydania decyzji ustalającej wymagania w zakresie ochrony środowiska – dopuszczalnych norm emitowanego hałasu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w odniesieniu do obiektu "[...]" i Pubu "[...]" w dacie przeprowadzenia wizji ([...] 2006 r.) zauważalny był brak śladów użytkowania obiektów, w związku z czym, jak również wobec okoliczności, że kwestie urządzeń nagłaśniających reguluje art. 156 i 157 p.o.ś., na terenie gminy U. M. obowiązuje uchwała Rady Gminy w U. M. z [...] 2000 r., Nr [...], a w myśl art. 342 w związku z art. 156 i 157 p.o.ś. zastosowanie znajdują zgodnie z art. 361 p.o.ś. przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, Starosta omówił wydania decyzji, o którą wnioskowała Spółka. Od powyższej decyzji Starosty Powiatu K. [...] Sp. z o.o. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Decyzją z [...] 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 154 w związku z art. 378 ust. 1 p.o.ś. uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty K. z [...] 2006 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 154 ust. 1 p.o.ś. dotyczy instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia. Postępowanie w tej sprawie wszczyna się z urzędu, a aby je wszcząć, istotnym jest ustalenie przez organ ochrony środowiska, czy przedmiotowa instalacja nie wymaga pozwolenia i objęta jest jedynie obowiązkiem zgłoszenia, czy w sprawie zachodzi konieczność ochrony środowiska. W ocenie organu II instancji obiekty "[...]" oraz "[...]" spełniają definicję instalacji, określonej w art. 3 pkt 6 p.o.ś., ponieważ ich działalność związana jest z emisją do środowiska (np. hałasu, odpadów) ze znajdujących się tam urządzeń technicznych (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia, Dz.U. Nr 283, poz. 2839, w którym wyszczególnione zostały rodzaje instalacji stosowanych w gastronomii, a także innych instalacji, w których żadna z substancji wprowadzanych do powietrza nie powoduje przekroczenia 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu (tabela A załącznika poz. 12 i 17). Ustalenie, iż zachodzi uzasadniona konieczność ochrony środowiska i w konsekwencji wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 154 p.o.ś., wymaga przeprowadzenia stosownych badań poziomu hałasu przenikającego z przedmiotowych obiektów do środowiska, które dokonane powinny być w ramach postępowania dowodowego przez jednostki wymienione w art. 115a p.o.ś. W przeświadczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji nie podjął z urzędu postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 154 ust. 3 p.o.ś. i z naruszeniem powołanego przepisu wszczął postępowanie na wniosek. Rozstrzygając wniosek ograniczył się do ustalenia w drodze wizji lokalnej, braku eksploatacji obiektów oraz do stwierdzenia, że na terenie Gminy obowiązuje uchwała Rady Gminy Nr [...] z [...] 2000 r. Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 154 ust. 3 p.o.ś. w związku z art. 61 § 1, art. 233 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż należy przyjąć, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało w trybie określonym w art. 154 p.o.ś. wszczęte z urzędu z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie. Biorąc bowiem pod uwagę, że wszczęcie postępowania następuje zawsze z mocy prawa – w przedmiotowej sprawie jedynie z urzędu z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, bez znaczenia prawnego pozostaje fakt, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ wskazał na wniosek strony. Wola organu w przedmiocie podstawy wszczęcia postępowania nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Taki sam skutek polegający na wszczęciu postępowania z urzędu odniosłoby zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji art. 233 k.p.a. Ponadto wskazano, że [...] Sp. z o.o. posiadającą tytuł prawny do nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie podmiotów emitujących hałas, posiada interes prawny w postępowaniu, o którym mowa wart. 154 p.o.ś. i przysługuje jest status strony postępowania wszczętego w tym trybie z urzędu. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z [...] 2007 r. strona skarżąca załączyła do akt sądowych ekspertyzę akustyczną w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, na podstawie pomiarów hałasu w [...] 2007 r. emitowanego z nieruchomości położonej w U. M. przy ulicy [...], na której działalność rozrywkową prowadzą, przedsiębiorcy D. S. i B. S., wnosząc o przeprowadzenie na jej podstawie uzupełniającego dowodu z dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 p.o.ś., organ ochrony środowiska może ustalić, w drodze decyzji, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska, a postępowanie w przedmiocie wydania decyzji wszczyna się z urzędu. W ocenie Sądu I instancji przed wszczęciem postępowania z urzędu należy ustalić czy przedmiotowa instalacja nie wymaga pozwolenia, a objęta jest jedynie obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 152 w związku z art. 153 p.o.ś. oraz sprawdzić czy w sprawie zachodzi konieczność ochrony środowiska tzn. czy emisja hałasu z instalacji do środowiska oddziaływuje szkodliwie na to środowisko. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło wszczęcie postępowania z urzędu, którego stronami byłyby podmioty emitujące hałas do środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Spółka [...] ma w sprawie ustalenia w drodze decyzji wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia – interes faktyczny, a nie interes prawny. Sąd I instancji oddalił także wniosek skarżącej Spółki [...] o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. analizy uciążliwości akustycznej prowadzonej przez działalność baru piwnego "[...]" dla hotelu "[...]" w U. M., gdyż zdaniem Sądu nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 154 § 1 i § 3 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ administracji – Starostę K. nie zostało wszczęte z urzędu, a jedynie na wniosek skarżącej, 2) art. 145 § i pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jako wszczęte na wniosek osoby nielegitymowanej jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 154 § 1 p.o.ś. może zostać wszczęte jedynie z urzędu, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego toczącego się przed organami administracji przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wskazując na powyższe, skarżąca [...] Sp. z o.o. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Koszalinie V Wydział Gospodarczy z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt V GC 435/07 - na okoliczność interesu prawnego skarżącego w wydaniu decyzji dotyczącej instalacji eksploatowanej przez D. S. i B. S., wspólnie prowadzące bar "[...]". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła m.in., że także na drodze cywilnej, w postępowaniach przed Sądem Rejonowym w Koszalinie sygn. akt V GC 435/07 dochodzi zapłaty odszkodowania za utracone dochody. Emisja hałasu uniemożliwiła skarżącej wynajem części pokoi w prowadzonym przez Spółkę hotelu. W związku z powyższym skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia ograniczeń na podmioty eksploatujące instalacje w trybie art. 154 ust. 1 p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, gdyż zostały oparte na okolicznościach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ad 1. Zaskarżany wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. i "art. 154 § 1 i § 3" Prawa ochrony środowiska, gdyż postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej, a nie z urzędu, co wynika z zawiadomienia Starosty K. z [...] 2006 r. ([...]), uzasadnienia decyzji ww. organu z [...] 2006 r. oraz zaskarżonej decyzji SKO w K. z [...] 2007 r. Ad 2. Zaskarżany wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a., bowiem wszczęcie postępowania na wniosek "osoby nielegitymowanej" stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Z art. 154 ust. 3 Prawa ochrony środowiska jednoznacznie wynika, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu. W związku z tym, brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy – decyzja Starosty K. z [...] 2006 r. została wydana bez podstawy prawnej, została też skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. I w takich przypadkach organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (B. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 605; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 października 2007 r., II SA/Bk 471/07, niepubl.). Podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oprócz przyczyn powyżej wymienionych mogło być również i to, że w dacie zawiadomienia o wszczęciu postępowania ([...] 2006 r.) i w dniu wydania decyzji I instancji ([...] 2006 r.) sprawa, w której w [...] 2006 r. strona skarżąca złożyła wniosek, była już bezprzedmiotowa, co wynika z uzasadnienia decyzji Starosty K., powołującego się na ustalenia z wizji przeprowadzonej w [...] 2006 r. Ad 3. Zaskarżany wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., gdyż skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu, bowiem nie wynika to z przepisów Prawa ochrony środowiska (art. 10). Spółka z o.o. [...] z siedzibą w U. M., co najwyżej mogła mieć w tym przypadku przymiot strony w znaczeniu procesowym, ponieważ jako adresat decyzji Starosty K. z [...] 2006 r., miała prawo złożyć odwołanie a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję SKO w K., realizując swoje prawa podmiotowe wynikające z art. 78 i art. 45 Konstytucji RP. W postępowaniu wszczynanym przez właściwy organ z urzędu, nie można a priori wykluczyć udziału innych podmiotów mających przymiot strony, jednak nie można przesądzać o tym, kto w danej sprawie ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., przed prawidłowym wszczęciem postępowania administracyjnego, a to mogło mieć miejsce w tej sprawie z uwzględnieniem przepisu art. 115 lit. a/ Prawa ochrony środowiska (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2007 r. II SA/GL 775/06). Posiadanie interesu prawnego przed sądem powszechnym nie jest jednoznaczne z posiadaniem takiego interesu w postępowaniu administracyjnym. Należy ponadto zwrócić uwagę na brzmienie art. 10 p.o.ś. W świetle powyższych rozważań całkowicie błędny i nieuzasadniony jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że błędne było "utrzymanie w mocy decyzji SKO uchylającej decyzję Starosty K. i umarzającej postępowanie przed organem I instancji, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia", bowiem jak można było merytorycznie rozstrzygnąć sprawę skoro organy nie posiadały własnych pomiarów (art. 115a ustawy), a te przedstawiane przez skarżącą były z [...] 2006 r. Natomiast obiekty emitujące hałas do środowiska "[...]" przed wszczęciem postępowania (przed podjęciem przez organ pierwszej czynności w sprawie) zakończyły już działalność sezonową. Niezależnie od oceny merytorycznej skarżonych decyzji działania organów w tej sprawie, a w szczególności organu I instancji, wskazują na bezczynność i bezradność. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.