II OSK 594/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1632/07 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. C. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. VII SA/Wa 1632/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] - po rozpatrzeniu wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: DWINB) z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej jako: PINB) z dnia [...] września 2003 r. nr [...] nakazującej J. C. rozbiórkę zbiornika na nieczystości na działce nr [...] położonej we wsi W., gmina Ż. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ zwrócił uwagę na treść art. 157 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) stanowiącego podstawę orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. GINB podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż kwestionowana decyzja DWINB z dnia [...] stycznia 2004 r. została już zweryfikowana przed sądem administracyjnym, bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 114/04 WSA we Wrocławiu oddalił skargę wniesioną na ww. decyzję, a w rezultacie - po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną - niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dlatego też decyzja DWINB z dnia [...] stycznia 2004 r. nie może być przedmiotem ponownego badania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Na marginesie organ zauważył, że nakaz rozbiórki właściwy organ nakłada w drodze decyzji, a nie w drodze postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. wskazał dalej, że decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] stała się przedmiotem skargi J. C. wniesionej do WSA w Warszawie, w której skarżący zarzucił - brak merytorycznego odniesienia się do argumentów zawartych w jego wniosku z dnia 3 listopada 2006 r. oraz ponownego wniosku z dnia 12 stycznia 2007 r. Zdaniem Skarżącego organ wydający zaskarżaną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa administracyjnego godząc w ten sposób w interes prawny strony. Ponadto Skarżący zarzucił brak spełnienia wszystkich niezbędnych przesłanek stawianych decyzji administracyjnej. J. C. podniósł, iż organ w wydanej decyzji naruszył szereg przepisów postępowania administracyjnego, w tym: art. 7, 8, 9, 11, 77, 107, 110 oraz art. 154 kpa. Ponadto, w ocenie skarżącego całkowicie bezpodstawne i błędne jest stanowisko organu wyrażone w decyzji, wskazujące, że organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w drodze decyzji, a nie w postanowieniu. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1632/07 WSA w Warszawie oddalił skargę J. C.. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu w granicach skargi była wyłącznie kwestia prawidłowości czynności procesowej podjętej przez organ polegającej na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia 26 stycznia 2004 r., a tym samym Sąd nie dokonywał w tym postępowaniu merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji w przedmiocie rozbiórki zbiornika na nieczystości. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ w drodze decyzji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie nieważności, a odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że także żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w przypadku, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez Sąd, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym, a więc skoro w rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, iż WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 114/04 oddalił skargę na decyzję DWINB z dnia [...] stycznia 2004 r., oznacza to, że uznano, iż decyzja ta nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad będących podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji zaznaczył, iż skoro powyższy wyrok WSA we Wrocławiu stał się prawomocny z dniem 30 sierpnia 2005 r., a w rezultacie ocena legalności badanej przez Sąd decyzji, także pod kątem wystąpienia ewentualnych przesłanek nieważnościowych zaczęła - z dniem 30 sierpnia 2005 r. - korzystać z powagi rzeczy osądzonej, to tym samym wszczęcie po tym dniu przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i weryfikowanie wspomnianej decyzji DWINB w zakresie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 kpa, nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd I instancji zauważył, że GINB w sposób właściwy dokonał oceny stanu faktycznego i nie naruszył reguł właściwego postępowania administracyjnego, a zarzut J. C. dotyczący nieodniesienia się przez organ do argumentów skarżącego zawartych w jego wnioskach z dnia 3 listopada 2006 r. oraz z dnia 12 stycznia 2007 r. i w konsekwencji naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77, 107, 110 kpa był niezasadny. Również zarzut naruszenia art. 154 kpa przez GINB nie mógł być uwzględniony, gdyż kontrolowane postępowanie dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 kpa, nie zaś innego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 154 kpa. W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I instancji, skarżący opierając się na podstawie naruszenia przepisów postępowania, zarzucił Sądowi naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) mające istotny wpływ na wynik rozstrzyganej sprawy. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, iż nieprawdą jest twierdzenie Sądu I instancji, że skarżący J. C. w toku badanego w sprawie postępowania wystąpił do GINB w dniu 3 listopada 2006 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w Powiecie Wrocławskim z dnia [...] września 2003 r. nr [...], ponawiając ten wniosek pismem z dnia 12 stycznia 2007 r., gdyż w aktach sprawy - po ich gruntownej analizie - brak jest jakiegokolwiek dowodu na takie stwierdzenie. Skarżący podkreślił, że w badanej przez Sąd sprawie nie występował do GINB z wnioskami z dnia 3 listopada 2006 r. oraz z dnia 12 stycznia 2007 r., a wnioski te zostały przez skarżącego złożone, jednakże dotyczyły zupełnie innego postępowania i zupełnie innej sprawy. Strona skarżąca podkreśliła, że WSA w Warszawie w zaskarżanym wyroku naruszył przepisy postępowania określone w art. 133 § 1 ppsa, bowiem w badanej sprawie nie występują w aktach dokumenty i decyzje, na których zostało oparte orzeczenie, a w szczególności wnioski skarżącego J. C. z dnia 3 listopada 2006 r. i z dnia 12 stycznia 2007 r. jak również decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] i decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...]. Skarżący wskazał, że wnioski te i decyzje dotyczą decyzji DWINB nr [...] oraz decyzji PINB nr [...] i wykraczają poza granice badanej sprawy, stanowiąc całkowicie odrębne postępowanie administracyjne. Podsumowując powyższe, strona skarżąca podała, że rozpatrując te wnioski i decyzje administracyjne WSA w Warszawie w zaskarżanym wyroku naruszył przepisy postępowania określone w art. 134 § 1 ppsa. Przytaczając powyższą podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania). We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie strona skarżąca zarzuciła orzeczeniu Sądu I instancji wyłącznie naruszenie przepisów o charakterze procesowym mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Rozpatrując poszczególne zarzuty, należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa procesowego zasługują na uwzględnienie. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 133 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Jak podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1058/07 (LEX nr 357507) "podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji, przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony, czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia". Niedopuszczalne jest więc orzekanie przez Sąd I instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku innego postępowania administracyjnego niż postępowania, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji w rozpatrywanej przez niego sprawie - materiału dowodowego dotyczącego innego postępowania administracyjnego niż postępowania, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji. W świetle wskazanych wyżej okoliczności, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro WSA w Warszawie stwierdzając legalność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] oparł się - co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA z dnia 14 listopada 2007 r. - na materiale dowodowym zebranym w sprawie dotyczącej skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], to takie orzeczenie jest niezgodne z prawem (art. 133 § 1 ppsa). Rację ma strona skarżąca, twierdząc, iż w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, w aktach nie występują dokumenty i decyzje, na których został oparty zaskarżony wyrok, a w szczególności wnioski skarżącego z dnia 3 listopada 2006 r. i z dnia 12 stycznia 2007 r., jak również decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...]. Skarżący zarzuca Sądowi I instancji także naruszenie art. 134 § 1 ppsa, z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę" (tak: NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 21/07, LEX nr 437521). Zdaniem Sądu, konsekwencją wskazanego błędu w postaci orzekania przez Sąd I instancji na podstawie materiału zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku innego postępowania administracyjnego niż postępowania, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji w rozpatrywanej przez niego sprawie jest również naruszenie art. 134 § 1 ppsa przez Sąd I instancji. Zwrot "w granicach danej sprawy" znaczy tyle co "granicach sprawy, której dotyczy skarga" stąd też racje ma strona skarżąca, że Sąd I instancji orzekając, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, o innej niż będąca przedmiotem skargi decyzji naruszył art. 134 § 1 ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja art. 134 § 1 ppsa o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną), oznacza m. in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Ta ocena musi być jednak dokonywana w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu. Granice sprawy administracyjnej wyznaczają zawsze zakres sądowej kontroli administracji, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący w skardze żądał wzruszenia decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], Sąd administracyjny mógł dokonywać wyłącznie oceny tej decyzji, a nie, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, innej decyzji - decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] (tak wynika z uzasadnienia wyroku WSA). Tym samym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa jest także uzasadniony. Powyższe ustalenia dotyczące oczywistej pomyłki Sądu I instancji co do rozpatrywanej sprawy (o tej pomyłce świadczy także niezgodność sentencji wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. z jego uzasadnieniem), a w konsekwencji oparcie wyroku na materiale dowodowym dotyczącym innej sprawy, niż będącej przedmiotem skargi, podważają ustalenia przyjęte w zaskarżonym wyroku i świadczą o ewidentnej wadliwości zaskarżonego wyroku WSA. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 185 § 1 ppsa, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy.