II SA/Gd 628/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 marca 2007 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 marca 2003 r., wydaną na podstawie art. 104 Kpa, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), odmówił firmie A określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej 30608 G., na dachu budynku zlokalizowanego w G. przy ul.[...], dz. 4/2 KM 132 obręb G., obejmującej: - montaż masztu stalowego o wysokości około 7.00 m, - montaż trzech anten sektorowych na nowoprojektowanym maszcie, - montaż trzech anten parabolicznych na nowoprojektowanym maszcie, - wykonanie traktu feederowego i przyłącza energetycznego na dachu budynku, - montaż szaf technologicznych na dachu budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualna linia orzecznictwa Samorządowego Kolegium Odwoławczego (decyzja z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt[...]), opierająca się na wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 408/05, który z kolei opiera się na tezie wyroku NSA z dnia 08 listopada 2000r. sygn. akt I SA/1986/99, stanowi, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W konsekwencji, zgodnie z przywołanym orzecznictwem pojęcie celów publicznych z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma również aspekt podmiotowy, którego zakres określa art.1 pkt 1 tej ustawy. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że własnością publiczną jest własność Skarbu Państwa oraz własność samorządu terytorialnego. Należy, więc przyjąć, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zdaniem organu, w przywołanej powyżej decyzji wskazano zatem, że nie każda inwestycja wiążąca się ze świadczeniem usług publicznych może zostać zakwalifikowana jako związana z realizacją celu publicznego. Stwierdzono również, że inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, która realizowana jest przez komercyjny podmiot, firmę A, nie może być traktowana jak inwestycja celu publicznego. Organ stwierdził zatem, iż wnioskodawca –firma A. występując o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji wymienionej wart. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie spełnia warunku podmiotu mogącego ubiegać się o ww. decyzję. Stanowiąc, bowiem podmiot komercyjny, nie jest reprezentantem ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, ponieważ objęta wnioskiem budowa stacji bazowej telefonii komórkowej 30608 G., na dachu budynku zlokalizowanego w G. przy ul. [...], nie mieści się w pojęciu celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunki dla jej zabudowy nie mogą być ustalone w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a z uwagi na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2006 r. zgłaszającą sprzeciw w sprawie wykonania ww. robót w oparciu o dokonane zgłoszenie oraz decyzję Wojewody z dnia 4 grudnia 2006 r., zmieniającą decyzję z dnia 31 sierpnia 2006 r. poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jej realizacja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Firma A w odwołaniu od decyzji wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej zgodnie z wnioskiem z dnia 11 grudnia 2006 r. Zarzuciła, że stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu decyzji jest sprzeczne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt II OSK 495/05 stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Stwierdziła, że wyłącznie Naczelny Sąd Administracyjny sprawujący nadzór na działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych ma prawo podejmowania uchwał wyjaśniających zagadnienia prawne. Prawo takie nie przysługuje ani samorządowym kolegiom odwoławczym ani wojewódzkim sądom administracyjnym. W związku z tym decyzja Prezydenta Miasta przywołująca linie orzecznictwa SKO bez podania żadnych powodów wynikających z zapisów prawa wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nadto odwołująca wskazała, że Ministerstwo Infrastruktury stwierdziło, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spełnia przesłanki zawarte wart. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi inwestycję celu publicznego. Decyzją z dnia 15 lipca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 52, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dotychczasowa wykładnia przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami budziła szereg wątpliwości zarówno ze strony doktryny jak i orzecznictwa. Zasadnicze rozumienie celu publicznego w świetle powołanego art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi się opierać również na innych obowiązujących regułach wykładni, aniżeli językowa. Nie każda bowiem inwestycja wiążąca się ze świadczeniem usług publicznych może zostać zakwalifikowana jako związana z realizacją celu publicznego. Wiele różnych podmiotów realizuje cele, które można określić jako publiczne i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia wyróżnianie spośród innych osób czy instytucji świadczących usługi o podobnym charakterze, działalności prowadzonej przez operatorów telefonii komórkowej. Organ podzielił poglądy przedstawione między innymi w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 408/05, gdzie Sąd wyraźnie stwierdził, że wykładnia przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która pozwala na uznanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za realizację celu publicznego prowadzi do naruszenia Konstytucji RP, a także innych unormowań wynikających z aktów prawa powszechnego, w tym przede wszystkim powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał, że inwestycja realizowana przez komercyjny podmiot, jakim jest skarżąca, nie może być traktowana jako inwestycja celu publicznego, jak słusznie przyjął organ I instancji. Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, podnosząc, że decyzja narusza jej interes prawny poprzez uniemożliwienie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 16 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. 2003, nr 159, poz. 1548, z późno zm.) oraz z art. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2004, nr 171, poz. 1800, z późno zm.), jak i z art. 1 i art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 23 listopada 1990r. o łączności (tekst jednolity - Dz. U. 1995, nr 117, poz. 564, z późno zm.) obowiązującej w dacie uchwalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2004 roku, IV SA/Wa 705/04 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 marca 2006 roku, II SA/OI 794/05) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 4 października 2005 roku, II OSK 495/05 oraz wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 roku, II OSK 811/05), jak i doktryną (Grossman T., Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności [w:] "Państwo i prawo", 9/2005, s. 81-92), brak jest podstaw prawnych, aby uznać, iż inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie może być traktowana jako inwestycja celu publicznego na podstawie art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe twierdzenia pozostają w zgodzie z założeniami zawartymi w Informacji o działalności sądów administracyjnych w 2006r. NSA, nawiązując do regulacji art. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) wywiódł, że skoro stacja bazowa telefonii komórkowej jest zamierzeniem inwestycyjnym, mającym pozostać w sieci telekomunikacyjnej, wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników to, mimo że jest inwestycją sektora prywatnego, posiada status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taka jest inwestycją celu publicznego. Takiej samej wykładni dokonano w Ministerstwie Infrastruktury, w odpowiedzi na zapytanie skarżącej. Nadto skarżąca wskazała, że sytuacja, kiedy w zbliżonym stanie faktycznym zapadają tak odmienne w swych konsekwencjach orzeczenia, prowadzi do rażącego naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawą powyższego stwierdzenia jest fakt, iż w zależności od miejsca, gdzie jest rozpatrywana sprawa zbliżona do niniejszej, należy spodziewać się odmiennych orzeczeń, co narusza zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając wniosek firmy A organy obu instancji uznały, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest zamierzeniem, które można uznać za inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność poglądów w tej kwestii. I tak w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 22 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie można uznać za inwestycję celu publicznego (sygn. akt II SA/Gd 408/05, baza LEX nr 235253). W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Gd 536/05, baza LEX nr 203307; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Sz 1189/04, ZNSA 2006/4-5/130 ). Do tego stanowiska przychyla się także Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 4 października 2005r. sygn. akt II OSK 495/05, Baza LEX nr 202045; wyrok z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 811/05, Baza LEX nr 236467). Zdaniem Sądu budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.). W punkcie 1 wskazanego przepisu art. 6 wymieniono m. in. budowę i utrzymywanie łączności publicznej. Pojęcie łączność publiczna nie zostało jednakże przez ustawodawcę zdefiniowane. Doktryna i orzecznictwo odwołują się w tym zakresie do przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne, których analiza wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją z zakresu łączności publicznej, a zatem jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że treść pojęcia łączność publiczna może być odnoszona także do działań podmiotów prywatnych. Wobec zmian gospodarczych znaczenie pojęcia publiczny w prawie telekomunikacyjnym ewoluuje w stronę przedmiotową, oznaczając ogólną dostępność usług (por. wyrok z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 811/05, Baza LEX nr 236467). Z przepisów artykułu 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne ( Dz.U. Nr 171, poz.1800 ze zm.) wynika, że infrastruktura telekomunikacyjna obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji. Telekomunikacja oznacza nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Usługa telekomunikacyjna polega na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej, z wyłączeniem poczty elektronicznej. Publicznie dostępną usługą telekomunikacyjną jest usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. Z kolei publiczna sieć telekomunikacyjna to sieć telekomunikacyjna wykorzystywana głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu, w świetle przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z masztu, anten, przyłączy i osprzętu z pewnością jest urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w publicznej sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, tj. dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym jest ona inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkiem zaś tego ustalenie warunków zabudowy powinno nastąpić w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 173, poz.1218) nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że nowelizacja spowodowana jest potrzebą uwzględnienia wniosków wynikających z kilkuletnich doświadczeń w jej stosowaniu przez organy administracji publicznej, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, a znaczna część zmian dotyczy doprecyzowania oraz uściślenia przepisów w celu wyeliminowania rozbieżnych interpretacji. W szczególności zaś stwierdzono, że niezbędne jest zdefiniowanie pojęcia "łączność publiczna", zawartego w art. 6 i 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym pojęcie to nie występuje, a zatem trudności budzi ustalenie, co należy rozumieć przez ww pojęcie. W związku z powyższym zaproponowano, aby definicja pojęcia "łączność publiczna" została dostosowana do przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 16 lipca 2004r.- Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.). W efekcie z dniem 22 października 2007r. został dodany do art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkt 18 zawierający definicję łączności publicznej, którą należy rozumieć jako infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły zatem z naruszeniem prawa materialnego. Z powyższych względów Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.