II OSK 778/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 316/06 w sprawie ze skargi E. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 316/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Marcinowice z dnia [...] grudnia 2005 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu - na rzecz PPHU [...] K. D. - warunków zabudowy dla inwestycji pn. zmiana sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego na zakład przetwórstwa nasion oleistych w M., przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...], [...]. Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wójt Gminy Marcinowice ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania E. i J. B. SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia E. i J. B. podnieśli, że wobec wykonania robót budowlanych postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wójt Gminy Marcinowice umorzył postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji stwierdził, że w dniu 9 grudnia 2005 r. weszły w życie postanowienia uchwały nr XXXI/185/05 Rady Gminy Marcinowice z dnia 23 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mysłaków, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr 230, poz. 3582 z dnia 8 listopada 2005 r. To spowodowało, wobec brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i J. B., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji warunków zabudowy było wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoim zasięgiem m.in. teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje w przypadku braku planu miejscowego. Skoro postępowanie w sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną, a w życie weszły postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar terenu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i obowiązkiem organu było umorzenie wszczętego postępowania. Za chybiony Kolegium uznało zarzut, że jedyną podstawą umorzenia postępowania winno być dopuszczenie się samowoli budowlanej przez wnioskodawcę przed zakończeniem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co powinno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 20 września 2004 r. wynika bowiem, że inwestor wystąpił o zmianę sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego na zakład przetwórstwa nasion oleistych w M.. Przewidywany zakres prac budowlanych i kontrakcyjnych obejmował zmianę sposobu użytkowania dotychczasowego magazynu na obiekt produkcyjno - magazynowy wraz z zapleczem socjalnym, usytuowanie w sąsiedztwie dodatkowego zbiornika na makuch o pojemności 150 l, modernizację istniejących zbiorników, budowę trzykomorowego zbiornika bezodpływowego oraz parkingu na samochody osobowe. Tymczasem z decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy wynika, że K. D. bez wymaganego zezwolenia budowlanego wykonał strop i ściany nad częścią socjalną w budynku produkcyjno - magazynowym. Z porównania wniosku z w/w decyzją wynika zatem, że inwestor nie zmienił sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na produkcyjno - magazynowy, ani nie podjął w nim innej działalności, która wiązałaby się ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu. Nie wykonano zaplanowanych prac budowlanych polegających na wzniesieniu dodatkowego zbiornika, modernizacji istniejących zbiorników, budowy trzykomorowego zbiornika bezodpływowego i parkingu. Organ I instancji nie miał więc podstaw do stwierdzenia, że jedyną przyczyną umorzenia postępowania w sprawie jest zrealizowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W skardze na powyższą decyzję J. i E. B. wnieśli o uchylenie decyzji organów I i II instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że istnieją przesłanki faktyczne i prawne do podjęcia zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania, gdy z okoliczności sprawy oraz ustawy wynika, że K. D. dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 90 w związku z art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 6, 7, 8, 11 i 12, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 4a tej ustawy, a nadto w związku z art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie środowiska - przed zakończeniem postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach budowy, przed uzgodnieniem raportu oddziaływania na środowisko i przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżący mają interes prawny, aby umorzenie tego postępowania nastąpiło w pierwszej kolejności z przyczyn merytorycznych, a zatem wcześniej powinno być rozstrzygnięte postępowanie prowadzone przez PINB w Świdnicy na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 90 Prawa budowlanego w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej. Skarżący wskazali, że organ II instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji rozpatrzył zasadność dalszego prowadzenia postępowania ze względu na wykonanie przez inwestora robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania nieruchomości. Tym samym organ naruszył przepisy i zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19, art. 24 § 3, art. 77, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2 zd. drugie i art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Wydanie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania z przyczyn formalnych (w trakcie dwóch postępowań prowadzonych przed DWINB we Wrocławiu w przedmiocie próby zalegalizowania samowoli budowlanej oraz przed WSA we Wrocławiu w przedmiocie umorzenia tego postępowania z powodu samowoli budowlanej) jest dotknięte wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Nadto organy nie wzięły pod uwagę dowodów zgłoszonych przez skarżącego - ekspertyzy biegłego S. S. z dnia 25 listopada 2005 r. wraz z pismem K. K. z dnia 23 lutego 2005 r. Skarżący wskazali, iż inwestor wykonał wszystkie roboty budowlane, instalacyjne i inne na zasadzie samowoli budowlanej na terenie, na którym nie było planu miejscowego. Inwestor naruszył porządek prawny pod względem wymogów zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu, czystości powietrza i inne, wymagań ochrony zdrowia, ochrony prawa własności, jednocześnie naruszył prawny interes skarżącego i jego rodziny w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organów, że podstawa do umorzenia postępowania zaistniała dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza ustawowy obowiązek umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, włącznie z nakazem w formie decyzji rozebrania samowoli. Skarżący zarzucili także, iż ocena stanu faktycznego dokonana przez organy przekracza granice swobodnej oceny dowodów. Nadto wskazali, iż skarżący wielokrotnie składał wnioski o wyłączenie J. S. (PINB w Świdnicy) z prowadzenia tej sprawy, gdyż złożył przed Prokuraturą Rejonową w Świdnicy dwukrotnie fałszywe zeznanie, że inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej, lecz wnioski te nie były uwzględniane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie został również uwzględniony wniosek skierowany do Prokuratury Rejonowej w Świdnicy o powołanie niezależnego biegłego z zakresu budownictwa. Zaskarżone decyzje opierają się więc na niepełnym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć zarówno charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Zdaniem Sądu, organy administracji umarzając postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji nie naruszyły prawa, gdyż w niniejszej sprawie występuje bezprzedmiotowość przedmiotowa - brak jest przedmiotu postępowania. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wejście w życie w dniu 9 grudnia 2005 r. uchwały nr XXXI/185/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mysłaków uprawniało organy do stwierdzenia, że brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organy do wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko w przypadku braku planu miejscowego. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mysłaków, obejmujący również teren inwestycji, wszedł w życie, to nie było konieczności ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2). Z tych względów Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19, art. 24 § 3, art. 77, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2 zd. drugie i art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 i 6 k.p.a. W ocenie Sądu zarzuty te są tym bardziej niezrozumiałe, że skarżący domagają się umorzenia postępowania. Rozstrzygnięcie organów jest zatem zgodne z ich żądaniem. Umorzenie zaś postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 Prawa budowlanego - z powodu dopuszczenia się inwestora samowoli budowlanej - jest niezasadne, gdyż postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dostarczyło podstaw do przyjęcia, że inwestor w sposób samowolny zrealizował planowane zamierzenie inwestycyjne. Sąd zaznaczył, że zarzuty, dotyczące postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Świdnicy na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 90 Prawa budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej, jak i zarzuty skierowane pod adresem innych organów, tj. Prokuratury Rejonowej w Świdnicy, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy czy Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, nie stanowiły przedmiotu kontroli Sądu, bowiem nie mieszczą się w zakresie jego kompetencji - art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Także kwestie dotyczące raportu oddziaływania na środowisko, ewentualnego zagrożenia środowiskowego, zdrowotnego, szkodliwości spornej inwestycji oraz naruszenia porządku prawnego pod względem wymagań ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu i czystości powietrza, nie są związane z przedmiotem niniejszej sprawy. Dlatego też Sąd nie uwzględnił dowodów zgłoszonych przez skarżących. Nadto za nieuzasadnione Sąd uznał powoływanie się przez skarżących na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II UKN 589/98, publ. OSNAPiUP 2000 Nr 12, poz. 483) oraz z dnia 23 września 1998 r. (sygn. akt II CKN 895/97, publ. LEX nr 35067), bowiem wykładnia w nich dokonana dotyczy przepisów kodeksu postępowania cywilnego, które nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i J. B.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: I. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 135 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w związku z art. 32, art. 45 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, w związku z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sprawie II SA/Wr 316/06 oraz przez oddalenie skargi w tożsamej sprawie o sygn. II SA/Wr 59/06 - nieważność postępowania ze względu na wydanie obu zaskarżonych wyroków w tym samym składzie sędziów, podlegających wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; II. naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 174 pkt 2 p.p.s.a , w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1, w związku z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., art. 106 § 4 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - z powodu uzasadnienia zaskarżonego wyroku niezgodnie z wymogami prawa, przez zaprezentowanie opisu historycznego sprawy w sposób jednostronny, opartego w zakresie samowoli budowlanej wyłącznie na stronniczych relacjach organu, niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym, bez powołania się na istotne ustalenia Sądu, w sprawach sygn. III SA/Wr 495/06, sygn. II SA/Wr 691/06 znane Sądowi z urzędu, wcześniej uwzględnione, również w sprawie, sygn. II SA/Wr 239/06 nie rozpoznanej merytorycznie, a w szczególności: 1) daty rozpoczęcia i zakończenia przez inwestora robót budowlanych wykonanych na zasadzie samowoli budowlanej, 2) daty wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, 3) stwierdzenia wykonania robót budowlanych, sygn. II SA/Wr 239/06 (w warunkach przestępczego zachowania się organu polegającego na próbie ukrycia rodzaju i zakresu robót budowlanych) na obiekcie magazynowym; III. naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, i art. 152 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 77 §1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 §1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a., art. 106 § 4, i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., z powodu wydania zaskarżonego wyroku w oparciu o nierzeczywisty stan faktyczny sprawy, wbrew istotnym faktom i dowodom zgromadzonym w sprawie i przyjęcie, że w toku postępowania stan faktyczny sprawy został prawidłowo i wyczerpująco ustalony; IV. naruszenie art. 106 § 3, art. 111 § 2, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1, i art. 135 p.p.s.a., art. 1 § 2 i art. 4 p.u,s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a, w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a., art. 106 § 4 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - przez zaniechanie połączenia w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia akt sądowo - administracyjnych o sygn. akt: II SA Wr 59/06, sygn. II SA Wr 239/06, sygn. II SA/Wr 316/06 i sygn. II SA/Wr 476/06, które pozostają ze sobą w ścisłym związku w przedmiocie spornych robót budowlanych - przez co Sąd wydał wyrok na podstawie niepełnych akt sądowo - administracyjnych z pominięciem istotnych faktów i dowodów; V. naruszenie art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 228, art. 229, art. 230, art. 231, art. 232, art. 244 § 1, art. 245 i art. 250 k.p.c, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt. 2 p.p.s.a, w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1, w związku z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144, art. 106 § 4, i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających w celu wykazania samowoli budowlanej, istotnego zagrożenia ze strony spornej inwestycji, szczególnie interesu prawnego skarżących oraz niezgodności spornej inwestycji z planem miejscowym, a mianowicie: z akt sądowo - administracyjnych o sygn. II SA/Wr 59/06, sygn. II SA/Wr 239/06, sygn. III SA/Wr 495/06, sygn. II SA/Wr 691/06, sygn. II SA/Wr 132/07, sygn. II SA/Wr 403/07, sygn. II SA/Wr 476/06, z koreferatu mgr inż. A. K. z lipca 2006 r. w przedmiocie oceny raportu biegłej mgr inż. U. P. z marca 2006 r. pod względem zgodności raportu z wymogami ustawy prawo ochrony środowiska oraz z akt śledztwa sygn. 2 Ds. 2045/05/s, sygn. 1 Ds 3227/05 i sygn. 1 Ds 760/06. VI. naruszenie art. 1 § 1 i 2 i art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 135 p.p.s.a. , w związku z art. 155 § 1 art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 2, art. 47 pkt 1 lit. a, b i d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy (przed zmianą) w związku z art. 90 i art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 3 pkt 6, 7, 8, 11 i 12, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i ust. 4a tej ustawy w związku z art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, i art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a szczególnie art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z § 7 pkt 9 ppkt 1 i 3 uchwały nr XXXI/185/05 Rady Gminy Marcinowicie z dnia 23 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mysłaków, w związku z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - przez odmowę wydania postanowienia sygnalizacyjnego, sygn. II SA/Wr 403/07 i innych, o stwierdzeniu istotnych naruszeń prawa i okoliczności mających wpływ na ich powstanie. VII. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie - art. 1 § 1 i 2 i art. 4 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 106 § 3, § 4 i § 5, art. 111, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) art. 151 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 2, art. 47 pkt 1 lit. "a", "b" i "d", ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy (przed zmianą) w związku z art. 90 i art. 48 ust. 1 ustawy - prawo budowlane, w związku z art. 3 pkt 6, 7, 8, 11 i 12 , art. 28 ust 1, art. 32 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i ust. 4a tej ustawy w związku z art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 3, art. 75 § 1, art. 76 , art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1 i art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a szczególnie: art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z § 7 pkt. 9 ppkt 1 i 3 uchwały nr XXXI/185/05 Rady Gminy Marcinowicie z dnia 23 września 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mysłaków w związku z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne E. i J. B. wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku przez jego uchylenie i umorzenie postępowania, na podstawie art. 185 p.p.s.a i art. 189 p.p.s.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje i kosztów zastępstwa procesowego - według norm przypisanych. Ponadto skarżący wnieśli o dołączenie akt spraw o sygn. II SA/Wr 59/06, sygn. II OSK 1650/07 (II SA/Wr 239/06), sygn. II SA/Wr 59/06, sygn. II OSK 1752/07 (III SA/Wr 495/06), sygn. II SA/Wr 59/06 i sygn. II SA/Wr 691/06. W ocenie skarżących zaskarżony wyrok zamyka skarżącym drogę sądową do rozpoznania sprawy istniejącej samowoli budowlanej. Skarżący mają interes prawny, aby domagać się rozpoznania przed Sądem sprawy samowoli budowlanej. Jednocześnie mają interes, aby dochodzić umorzenia postępowań sygn. II SA/Wr 59/06, II SA/Wr 316/06, II SA/Wr 239/06 i II SA/Wr 476/06 na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 ustawy Prawo budowlane wobec wykonania przez inwestora robót na zasadzie samowoli budowlanej w zakresie w jakim prowadzono postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto mają interes prawny do umorzenia wszystkich postępowań z uwagi na niezgodność spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących w myśl art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 ustawy Prawo budowlane, organ powinien nakazać inwestorowi rozebranie robót inwestycyjnych, wymagających pozwolenia na budowę, z zakresu wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego obiektu magazynowego na "Zakład [...] z funkcją magazynową dla efektów uzyskanych z produkcji tego zakładu nie oznacza kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 49(b) ust. 2 Prawa budowlanego. Jest to obiekt typowo produkcyjny. Skarżący podnieśli także, iż zgłoszenie prac remontowych w dniu 1 września 2004 r. nie mogło być skuteczne, gdyż K. D. nie był jeszcze właścicielem nieruchomości, a nadto inwestor przystąpił do wykonania robót remontowych przed upływem 30 dniowego terminu - z naruszeniem dyspozycji art. 30 ust. 5 zd. drugie ustawy Prawo budowlane. W myśl przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżących, Sąd niezasadnie oddalił skargę stojąc na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie istniała podstawa do prowadzenia postępowania o warunkach zabudowy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazali, iż prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, jeżeli nie istnieje przedmiot rozstrzygnięcia w znaczeniu prawnym. W postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 k.p.a. ) zachodzi w razie ustalenia, że obiekt został wybudowany. W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem rozstrzygnięcia jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy... dla spornej inwestycji, która została już wykonana. E. i J. B. powołując się na § 7 (9) pkt 1 i 3 uchwały Rady Gminy Marcinowice w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Mysłaków podnieśli, iż z koreferatu A. K. z lipca 2006 r. oraz z wypisu z planu miejscowego z dnia [...] marca 2006 r. wynika, że w sprawie zachodzi przekroczenie normy hałasu, które wyklucza możliwość realizacji spornego przedsięwzięcia. Nadto skarżący stwierdzili, że wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia [...] listopada 2006 r. (skarga nr 59909/00) ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż ochrona prawa do domu odnosi się nie tylko do fizycznego obszaru życia osoby i rodziny, lecz także do spokojnego cieszenia się tym obszarem, a tym samym naruszenie miru domowego uwzględnia także naruszenia niekonkretne i niefizyczne, takie jak hałas, emisje, odory i inne formy szkodliwego oddziaływania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący nieważności postępowania, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Celem instytucji wyłączenia sędziego jest realizacja konstytucyjnego prawa obywateli do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W myśl powyższego przepisu, sędzia jest wyłączony w sprawach, w których podejmował określone ustawowo czynności na wcześniejszym etapie postępowania (dotyczy to także postępowania sądowego). Zgodnie z dyspozycją art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Żadna z sytuacji przewidzianych w tym przepisie nie zachodzi w niniejszej sprawie. W szczególności, sędziowie wydający wyrok z dnia 6 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Wr 316/06, nie brali udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, tj. w wydaniu orzeczenia zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Tym samym wspomniani sędziowie nie podlegali wyłączeniu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 316/06 z mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący upatrują nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w tym, iż wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 316/06 i wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 59/06 wydał Sąd tym samym składzie. Jednak przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.- wbrew stanowisku skarżących - nie jest podstawą do wyłączenia z mocy ustawy sędziego, który poprzednio orzekał w tej samej instancji w innej sprawie między tymi samymi stronami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 370/06, LEX nr 266487). Sprawa o sygn. akt II SA/Wr 316/06 dotyczy skargi E. i J. B. wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] marca 2006r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego na Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M.. Natomiast przedmiotem orzekania w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 59/06 była legalność innej decyzji tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] listopada 2005 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy Marcinowice z dnia [...] września 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. A więc przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 59/06 była kontrola legalności decyzji kasacyjnej. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż skarżący w postępowaniu niniejszej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu nie zgłosili wniosku o wyłączenie żadnego z sędziów w trybie art. 20 p.p.s.a. Nie są także trafne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tych względów przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest jasne, zrozumiałe i nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej decyzji, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego nie nosi znamion dowolności. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił kwestie dotyczące bezprzedmiotowości postępowania i ocenił, czy w niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość postępowania wystąpiła. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wybiórcze - biorąc pod uwagę nałożony przez ustawodawcę obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy - a stan faktyczny przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji jest wystarczający dla oceny kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnił, dlaczego w tej konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż wprawdzie - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak nie oznacza to, że Sąd nie jest związany granicami sprawy. Sąd administracyjny nie może wykroczyć poza granice danej sprawy i w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dokonać oceny legalności decyzji zapadłych w innych postępowaniach np. w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, jak też zagadnień podlegających rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach administracyjnych przez inne organy niż organy wydające zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie. W szczególności ocena, czy w danej sprawie inwestor dopuścił się samowoli budowlanej należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a zatem zaskarżony wyrok - wbrew stanowisku skarżących - nie zamyka drogi do rozpoznania kwestii samowoli budowlanej. Zaznaczyć należy, iż skarżący korzystają z prawa wnoszenia odwołań od rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru budowlanego oraz z prawa wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia wydawane przez te organy i skargi kasacyjnej. Nie można także podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących braku połączenia do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw wskazanych przez skarżących. Po myśli art. 111 § 2 p.p.s.a. Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W takim przypadku możliwość połączenia spraw została pozostawiona uznaniu sądu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut w tym zakresie jest chybiony i z tego względu, że dotyczy także spraw dotyczących rozstrzygnięć wydanych przez inne organy administracji publicznej, a mianowicie organy nadzoru budowlanego. Brak jest tożsamości przedmiotu sprawy - wniosek skarżących obejmuje sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i ewentualnej samowoli budowlanej. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 111 p.p.s.a. Ponadto, chybione są także zarzuty dotyczące uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd administracyjny nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego, które zmierzałoby do ustalenia stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej, lecz kontroluje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez właściwe organy w postępowaniu administracyjnym. Kognicja Sądu administracyjnego obejmuje wyłącznie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i to tylko z dokumentów i pod warunkiem, że jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów administracji publicznej, iż w niniejszej sprawie występuje bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy, gdy na terenie objętym wnioskiem obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. A zatem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku w przypadku braku planu miejscowego. To zaś oznacza, że wejście w życie w dniu 9 grudnia 2005 r. uchwały nr XXXI/185/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mysłaków - obejmującego teren przedmiotowej inwestycji - zobowiązywało organy do umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, gdyż organ utracił kognicję do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dla innych inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż nie było konieczności prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżących. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał takiego postępowania, to nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z powołanymi przez stronę przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przez skarżących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska przez niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie stosował też przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz oceniał umorzenie postępowania przez organy administracji publicznej i przytoczył określone przepisy tej ustawy dla uzasadnienia zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. Dodatkowo trzeba dodać, że skarżący podnosząc zarzut na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaliczają do przepisów postępowania przepisy prawa materialnego, zaś podnosząc zarzut na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaliczają do przepisów prawa materialnego przepisy postępowania. Mając na uwadze brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, nie zachodzą także przesłanki do wydania postanowienia sygnalizacyjnego w tej sprawie na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. Na marginesie należy stwierdzić, że wniosek o "zmianę zaskarżonego wyroku przez jego uchylenie i umorzenie postępowania na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a." został błędnie sformułowany, gdyż ustawodawca nie przewidział możliwości "zmiany zaskarżonego wyroku". Ubocznie należy także stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, która została opracowana przez radcę prawnego, a więc osobę, która może pełnić funkcję profesjonalnego pełnomocnika zostały sporządzone nieprawidłowo. Tworzenie tego rodzaju niespójnej zbitki przepisów - kilkudziesięciu norm prawnych, których naruszenia miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowe, na co zwracał już wcześniej uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt I FSK 815/06, Lex nr 340213, jak i w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1650/07, a które to uwagi skład orzekający w tej sprawie także w pełni podziela. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.