III SA/Wr 429/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie objęcia udziałów nowotworzonej sp. z o.o. pod firmą "A.". I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] w sprawie objęcia udziałów w nowotworzonej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "A.". Jak wskazał organ nadzoru, zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" ustawy o samorządzie gminnym. W skardze Wojewoda wywodził, że zgodnie z art. 30 tej samej ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a według art. 30 ust. 2 pkt 3, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Według skarżącego, ostatnio powołany przepis ustanawia zasadę, zgodnie z którą kompetencja do podejmowania wszelakiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy wyłącznie do organu wykonawczego gminy, natomiast rada gminy może w tej kwestii wypowiadać się wyłącznie w przypadkach przewidzianych wyraźnym przepisem prawa (np. w art. 18 ust. 2 pkt 9 wskazanej ustawy). Ponieważ uprawnienie rady gminy do podejmowania działań w tym zakresie jest wyjątkiem od zasady, poszczególne upoważnienia rady do dokonywania czynności należy interpretować ściśle z brzmieniem przepisu przewidującym daną kompetencję. W skardze argumentowano dalej, iż w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Powołany przepis zawiera kompetencję dla rady gminy do określenia zasad podejmowania działań przez wójta gminy, w zakresie obrotu akcjami i udziałami należącymi do majątku gminnego. Nie wynika z niego natomiast upoważnienie do uregulowania – w sposób odmienny niż w ustawie – zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta gminy. Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, że rada – wykonując przyznaną jej przez ustawę kompetencję i uchwalając zasady postępowania wójta – nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju kompetencji, o ile przepis ustawowy tego nie przewiduje. Wojewoda wywodził nadto, że interpretacja przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala przyjąć, iż objęcie przez wójta (prezydenta miasta) udziałów w spółce prawa handlowego wymaga każdorazowo indywidualnej zgody rady. Zdaniem skarżącego organu, rada może jedynie ustalić ogólne zasady wnoszenia, zbywania i cofania udziałów przez wójta. Zasady te mogą dotyczyć konkretnych sytuacji, ale powinny zachować generalny charakter. W konkluzji skargi organ nadzoru podniósł, że Rada Miasta Z., podejmując uchwałę z dnia [...] o wyrażeniu zgody na objęcie przez Burmistrza Miasta udziałów w nowotworzonej spółce, przekroczyła swoje uprawnienia, a zatem uchwała ta, jako podjęta bez ustawowego upoważnienia, jest nieważna. W odpowiedzi Burmistrz Miasta Z. uznał skargę Wojewody w całości za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów oceny, poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał, etc. W ocenie Sądu, skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie kwestia sporna sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy podjęta w dniu [...] przez Radę Miasta Z. uchwała w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w nowotworzonej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "A." znajduje umocowanie w obowiązujących rozwiązaniach normatywnych. Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia, należy na wstępie zwrócić uwagę na przedmiot i podstawę prawną zaskarżonej uchwały. W akcie tym, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej w dalszych wywodach "u.s.g."), Rada wyraziła zgodę na wniesienie trzydziestu tysięcy złotych w celu objęcia udziałów we wspomnianej spółce, powierzając wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta Z.. Aktywa, w postaci udziałów w spółce kapitałowej, są bez wątpienia składnikami mienia gminnego, w rozumieniu art. 43 u.s.g. Przedmiotem uchwały jest więc mienie gminne, a zaskarżona uchwała dotyczy sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Powołany w uchwale przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Stosownie zaś do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g", rada gminy określa zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Z kolei w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z porównania przywołanych przepisów wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem, w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem – w tym również objęcie udziałów – należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). W podstawie prawnej zaskarżonego aktu przywołano co prawda wyłącznie przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" u.s.g., jednakże treść i określenie przedmiotu uchwały wskazują jednoznacznie, że odnosi się ona do objęcia udziałów w nowotworzonej spółce, a zatem zastosowanie winna znaleźć również dyspozycja art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" tej ustawy. Godzi się podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym sposobu zredagowania zasad postępowania, o których mowa, przyjmuje się, iż sformułowanie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez organ wykonawczy, wskazuje na konieczność ustalenia zasad – norm postępowania, którymi winien kierować się wójt (burmistrz, prezydent miasta) przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy tegoż postępowania obowiązują przy tym nie tylko organ wykonawczy, ale również samą radę, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie (wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., III SA 431/00, LEX Nr 48010; wyrok NSA z dnia 6 września 2002 r., II SA/Wr 797/02, OSS 2003/1/12). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "g" u.s.g. zawiera więc kompetencję dla rady gminy do określenia zasad podejmowania działań przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w zakresie obrotu udziałami należącymi do majątku gminnego. W przepisie tym ustawodawca nie upoważnił natomiast rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na objęcie udziałów przez organ wykonawczy. Nie można więc przyjąć stanowiska wyrażonego w zaskarżonej uchwale (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2716/00, OSS 2002/4/101). Jak trafnie podniesiono w skardze, powołując się na tezy wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2002 r. (II SA/Wr 797/02, OSS 2003/1/12), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f" u.s.g. nie zawiera upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta. Oznacza to, że rada gminy, wykonując przyznaną jej przepisem ustawy kompetencję i uchwalając zasady postępowania wójta, nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju uprawnienia, jeżeli przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje. Ponieważ analizowana ustawa nie przewidziała możliwości uczestniczenia rady w podejmowaniu przez organ wykonawczy gminy decyzji w sprawach obrotu gminnymi akcjami lub udziałami, skargę należało uznać za zasadną. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a.