II SA/Op 511/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Teresa Cisyk– spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 lipca 2007r., nr X/74/07 w przedmiocie zgody na zbycie udziałów spółki komunalnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Gminy Strzelce Opolskie na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 lipca 2007 r., Nr X/74/07, w sprawie wyrażenia zgody na zbycie udziałów spółki "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz gminy Jemielnica. Uznał bowiem, iż Rada podjęła tę uchwałę z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą i wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Dlatego też, rada może jedynie określić zasady wnoszenia udziałów w formie uchwały o charakterze generalnym. Uprawnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. g ustawy, daje radzie gminy prawo do określania zasad wnoszenia udziałów przez wójta. Jednocześnie na podstawie cytowanego przepisu nie jest rada uprawniona do wyrażania każdorazowo zgody na działanie organu wykonawczego odnośnie wniesienia aportu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, gospodarowanie mieniem gminy należy do wójta ( burmistrza, prezydenta). Rada gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie może tej kompetencji naruszać, a takim jest każdorazowe udzielanie zgody na działanie organu wykonawczego. Wojewoda dodał, że analizując powołane wyżej przepisy można ustalić, że w kwestii wnoszenia do spółek aportów (nie obejmujących jednak nieruchomości gruntowych) rada gminy może określić zasady postępowania w takim przypadku i tymi zasadami organ wykonawczy będzie obowiązany kierować się wnosząc aport lub też, rada gminy zrezygnuje z określenia zasad a organ wykonawczy będzie w tej kwestii samodzielnie podejmował decyzję. Przed wniesieniem skargi, Wojewoda uzyskał pisemną odpowiedź, iż Gmina Strzelce Opolskie nie posiada uchwalonych zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów przez burmistrza. Ponadto Przewodnicząca Rady Miejskiej oświadczyła, że zaskarżona uchwała, "pomimo wymienienia w niej nazwy spółki zawiera ogólne zasady zbycia udziałów, ponieważ konkretyzacja sprzedaży nastąpi podczas transakcji." Zdaniem Przewodniczącej, nie ma przeszkód prawnych, aby określić zasady zbywania dla poszczególnych spółek. Jednak w opinii Wojewody, Rada Miejska w Strzelcach Opolskich udziela w skażonej uchwale zgody na indywidualnie oznaczone działanie Burmistrza. Takie działanie jest nie tylko sprzeczne z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy, ale narusza również kompetencję Burmistrza do gospodarowania mieniem miasta (art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy). Na tę okoliczność Wojewoda przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodał, że skarżona uchwała zawiera nie tylko określenie konkretnej spółki, której udziały mają być zbywane, ale także nabywcę tych udziałów. Reasumując podkreślił, że uchwała nr X/74/07 stanowi indywidualnie oznaczoną zgodę na działanie Burmistrza w materii, w której ma on wyłączną kompetencję, co w świetle art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. g ustawy, jest sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę, Gmina Strzelce Opolskie wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów sądowych. W ocenie Gminy przepis art. 18 ust. 1 ustawy, inaczej niż podobne akty normatywne konstytuujące ustrojowe zasady działania innych jednostek samorządu terytorialnego (powiatu, województwa), inkorporuje zasadę domniemania kompetencji rady. Jeżeli brak jest przepisu szczególnego w obszarze właściwości co do dokonania czynności, przyjąć należy właściwość rady w tym zakresie. Zdaniem Gminy, Wojewoda błędnie i w sposób nieuzasadniony założył, że Rada nie ma kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały. W razie bowiem wątpliwości, wyłączną i wystarczającą merytoryczną podstawą aktywności rady będzie – w ocenie Gminy - art. 18 ust. 1 ustawy, stąd "podjętej przez radę czynności nie sposób kwalifikować jako dotkniętej wadą". Rada Gminy podjęła jedynie intencyjną uchwałę, wyrażając co do zasady zgodę na oznaczone działanie Burmistrza w konkretnej sytuacji indywidualnej, wskazując ogólnie możliwe sposoby pokrycia udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki. Zaskarżona uchwała jest zatem aktem prawotwórczym, aczkolwiek indywidualnym i konkretnym. Przyjęta przez Gminę konstrukcja, w której Burmistrz wniósł pod obrady Rady uchwałę mającą istotne znaczenie dla gospodarowania majątkiem gminy, choćby ze względu na fakt, iż Gmina Strzelce Opolskie jest dotychczas jedynym udziałowcem spółki, której udziały mają zostać zbyte na rzecz innego podmiotu, zasługuje na uznanie. Nawet gdyby przyjąć wyłącznie hipotetycznie, iż w jakiejś mierze zarzuty skargi mogą być zasadne, to z całą pewnością są one niewystarczająco zasadne dla przyjęcia tezy o tak istotnym naruszeniu prawa, które usprawiedliwiałoby wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Gmina nie podzieliła poglądu Wojewody, że gospodarowanie mieniem, bez względu na przedmiot sprawy i jej zakres, należy do wyłącznej kompetencji Burmistrza, a uchwały rady gminy podejmowane w przedstawionej materii winny być uznawane za sprzeczne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Jednocześnie, przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, iż zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo. W pierwszej kolejności należy odnotować, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 lipca 2007 r., Nr X/74/ 07, w sprawie wyrażenia zgody na zbycie udziałów spółki "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz gminy Jemielnica, podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przy czym, przepis art. 18 ust. 2 tej ustawy formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień rady gminy, tzn. takich kompetencji, które expressis verbis zostały przyznane tylko i wyłącznie radzie gminy. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Przywołany wyżej przepis wskazuje na uprawnienie do ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się wójt przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy takiego postępowania będą bowiem obowiązujące dla wójta (zob. wyrok NSA z 19 maja 2000 r., III SA 431/00, LEX nr 48010). Dla przejrzystości dalszych rozważań w niniejszej sprawie, zasadnym jest odwołanie się do art. 169 ust. 1 Konstytucji R.P., który stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Z kolei przepis art. 11a powołanej wyżej ustawy stanowi, że organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl natomiast art. 11a ust. 3 ustawy, "..ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta". Podkreślić należy, że podział kompetencji między organem stanowiącym jakim jest rada gminy a organem wykonawczym, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), wynika z przepisów omawianej ustawy. Organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 ustawy). Zgodnie z normą kompetencyjną, z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Stąd wykonywanie uprawnień wynikających z udziałów jakie gmina posiada w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością należy niewątpliwie do sfery majątkowej. Przywołane rozdzielności kompetencji pomiędzy wskazanymi wyżej organami gminy było podyktowane istotą sporu w rozpoznawanej sprawie, która sprowadza się do kwestii udzielenia zgody w indywidualnej, konkretnej sprawie burmistrzowi przez radę, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy. Powtórzyć trzeba, że powyższy przepis stanowi o wyłącznej kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m. in. określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Intencją ustawodawcy było zatem "określenie zasad" we wskazanych tym przepisem podejmowanych działań, a zatem chodzi o reguły, normy np. dotyczące dopuszczalnej wartości; rodzaju dóbr, których wnoszenie jest niedopuszczalne; limitów dotyczących okresów lub liczby spółek, przy czym zasady ustalone przez radę powinny mieć charakter generalny (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2716/00, LEX nr 55881). Ponadto, normy uchwały w sprawie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta), przyjęte na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy, powinny być tak określone, aby mogły mieć zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach. Także adresat norm powinien zostać określony poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia, czy też z nazwy. Ponadto, nie ma przeszkód, aby w zasadach określić reguły postępowania, uwzględniając wartości i rodzaje transakcji oraz zakreślić wartość udziałów lub akcji (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., GSK 1424/04, LEX nr 187134). Zasygnalizować również można, że gdy mowa jest o zasadach, należy mieć na względzie podstawowe reguły postępowania obowiązujące w określonej dziedzinie. Niezbędne jest zatem ich kategoryczne sformułowanie. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, odnotować trzeba, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, Gmina Strzelce Opolskie nie posiadała uchwały w sprawie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Burmistrza. Stąd należało zważyć, czy w takiej sytuacji, organ stanowiący mógł podjąć uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy, w sprawie wyrażenia zgody na zbycie udziałów spółki "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz gminy Jemielnica. W tej kwestii przyjdzie stwierdzić, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy, nie stanowi podstawy prawnej dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyrażania indywidualnej zgody, odnoszącej się do konkretnie wskazanego podmiotu, wymienionego z pełnej nazwy (§ 1 uchwały). Przywołany wyżej przepis ustawy nie upoważnia również rady do wyrażenia indywidualnej zgody na podniesienie i objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym konkretnej, nazwanej spółki (§ 2 uchwały). Podkreślić należy, że przepis § 1 i 2 uchwały dotyczył jednego i tego samego podmiotu (spółki komunalnej).W rozpoznawanej sprawie, skład orzekający identyfikuje się z poglądem zajętym przez tut. Sąd w wyroku z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt II SA/Op 123/05 (nie publ.), że ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit g nie upoważnił rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez organ wykonawczy, nawet gdyby zasad nie ustalono. W związku z powyższym należy uznać za trafne stanowisko Wojewody, że rada gminy może ustalić zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której udziałowcem jest gmina, pod warunkiem, że tak ustalone zasady zachowają charakter generalny. Z uwagi na treść zapisów zaskarżonej uchwały, należało przyjąć, iż uchwała ta ma charakter aktu indywidualnego i nie ma oparcia w przywołanej podstawie prawnej, a zatem jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy. Sformułowania zawarte w uchwale przesądzają o jej indywidualnym charakterze i pojedynczym zastosowaniu. Ponadto Sąd zauważa, że wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, w przedmiocie domniemania kompetencji rady gminy są bezprzedmiotowe, bowiem zaskarżona uchwała nie została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy, a ponadto przepis ten nie doznaje pierwszeństwa przed katalogiem spraw wymienionych wprost przez ustawodawcę jak np. w kwestii zbycia udziałów spółki (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy). W tym stanie rzeczy, koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, co nastąpiło na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Tym samym doszło do uwzględnienia w całości wniesionej skargi. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały, zawarte w pkt 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w pkt 3 orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a.