II SA/Op 431/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S., R. S., M. W., na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie skargi na działalność burmistrza postanawia odrzucić skargę B. S., R. S. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...]., Nr [...], w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W punkcie 1 skargi skarżący wnieśli o uchylenie w całości powyższej uchwały oraz zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], nr [...], w sprawie norm zatrudnienia placówkach oświatowych, natomiast w punkcie 2 - o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Odnośnie zaskarżonej uchwały skarżący podnieśli, że w dniu 20 kwietnia 2007 r. zwrócili się do Przewodniczącego Rady o rozpatrzenie niezgodnego z prawem zarządzenia Burmistrza, w związku z czym przedmiotową sprawą Rada zajęła się dopiero w dniu [...]., rozpatrując ją jako skargę na Burmistrza. Skarżący wywiedli, iż rozpatrując skargę Rada winna skontrolować zasadność zarzutów, w związku z czym postępowanie skargowe jest wadliwe, a zaskarżona uchwała powinna zostać uchylona jako niezgodna z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę, Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej, wskazując, że skarżący uchybili terminowi wniesienia skargi na zarządzenie Burmistrza z dnia [...]. Co do uchwały z dnia [...], Gmina wskazała, iż dotyczy ona rozpoznania skargi powszechnej na działalność organu regulowanej w dziale VIII K.p.a. i nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Gmina wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę została doręczona skarżącym, którzy ustosunkowując się do niej pismem procesowym z dnia 11 września 2007 r. wskazali, iż podtrzymują zarzuty zawarte w skardze oraz dodatkowo sprecyzowali zarzuty pod adresem zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]. W związku z tym skargę na zarządzenie Burmistrza wyłączono do odrębnego postępowania i zarejestrowano w repertorium pod sygnaturą II SA/Op 599/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy wskazać, że w pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (§3). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 P.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w tym trybie, jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, obejmuje jednak nie wszystkie uchwały organów powiatu, lecz uchwały "z zakresu administracji publicznej". Odnośnie dopuszczalności drogi sądowej w przedmiocie skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, na tle art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), obowiązującej do 31 grudnia 2003 r. (którego odpowiednikiem jest obecnie powołany wyżej art. 3 P.p.s.a.) utrwalił się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity, zachowujący nadal aktualność pogląd, że czynności - niezależnie od formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII (art. 221-256) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym wyznaczającym zakres jego właściwości rzeczowej. W szczególności podkreślano, że w postępowaniu regulowanym w przepisach działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, natomiast uchwały rad gmin, powiatów oraz sejmików województw, podjęte wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w tym trybie, stanowią jedynie informację o sposobie załatwienia wniesionej skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt OSK 642/04 - nie publ.; oraz z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00 - System Informacji Prawnej LEX nr 54426). W ostatnio powołanym orzeczeniu stwierdzono ponadto, że "uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 K.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby". Opisana wyżej zasada znajduje zastosowanie bezpośrednio w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...], Nr [...], w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta i Gminy [...], oparto o przepis art. 229 pkt 3 i art. 237 K.p.a. Zaskarżona uchwała stanowi odpowiedź na pismo, w którym skarżący kwestionowali legalność zarządzenia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Powyższe pismo zostało przez Radę potraktowane jako tzw. skarga powszechna, na działalność organu wykonawczego gminy, a której rozpoznanie odbywa się na podstawie przepisów rozdziału 2 działu VIII K.p.a., zatytułowanego "Skargi". W uzasadnieniu skargi Rada wskazała na brak w ustawie o samorządzie gminnym przepisów uzasadniających kontrolę zarządzeń wydawanych przez Burmistrza, a tym bardziej do ich uchylania, z wyjątkiem przewidzianej w art. 41 tej ustawy. Przepis ten dotyczy, co należy podkreślić, zarządzeń porządkowych, wydawanych w przypadkach niecierpiących zwłoki. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przepisy porządkowe wydaje się jeśli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Natomiast rada gminy jest organem właściwym do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności burmistrza, co wynika wprost z art. 229 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Należy ponadto zauważyć, iż postępowanie skargowe w rozumieniu przepisów K.p.a jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia. Jednak dopuszczalne jest złożenie skargi na działalność organu rozpatrującego skargę, który podjął uchwałę stanowiącą wyraz oceny pracy organu wykonawczego gminy. W myśl art. 229 pkt 1 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, w sprawie, której przedmiotem skargi są zadania i działalność rady gminy, organem właściwym do rozpatrzenia takiej skargi jest wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna, to na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wniesiona skarga podlega odrzuceniu. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż wniesiona skarga na uchwałą Rady Miejskiej w P. mieści się w przedmiotowym art. 3 § 3 P.p.s.a., Sąd musiałby wziąć pod uwagę treść art. 52 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wzywali Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszeń w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc nie wyczerpali przysługujących środków zaskarżenia. Także z tego powodu Sąd musiałby stwierdzić niedopuszczalność skargi. Odnośnie złożonych przez obie strony wniosków o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wskazać należy, iż zgodnie z art. 199 P.p.s.a., zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, natomiast według art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów postępowania sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201 P.p.s.a. (umorzenie postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a.), art. 203 P.p.s.a. (uwzględnienie skargi kasacyjnej), art. 204 P.p.s.a. (oddalanie skargi kasacyjnej). Taka konstrukcja przepisu art. 209 P.p.s.a. wskazuje, że ustawodawca precyzyjnie określił sytuacje, w których sąd zobligowany jest do orzeczenia w przedmiocie kosztów. Katalog orzeczeń, określony w art. 209 P.p.s.a., należy uznać za zamknięty, co oznacza, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów w innych orzeczeniach niż wymienione w tym przepisie. Prezentowane stanowisko wzmocnić można wyrażaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym argumentacją, że przepisów nakładających obowiązek poniesienia określonego ciężaru nie można interpretować rozszerzająco (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt I FSK 8/06, System Informacji Prawnej LEX nr 287765). W konsekwencji należy uznać, iż orzeczenia podjęte na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie są orzeczeniami, o jakich mowa w art. 209 P.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi bezspornie nie jest rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę ani nie jest orzeczeniem, określonym w art. 201 P.p.s.a. Oznacza to w istocie, że w sytuacji odrzucenia skargi brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów. Marginalnie tylko zauważyć przyjdzie, iż stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w odniesieniu do strony skarżącej możliwe byłoby orzekanie o zwrocie na jej rzecz wpisu od skargi, jednak w niniejszej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania, gdyż skarżący nie byli wzywani do uiszczania wpisu od skargi i nie dokonali takiej wpłaty.