II SA/Op 599/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S., R. S., M. W. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie norm zatrudnienia w placówkach oświatowych postanawia odrzucić skargę. B. S., R. S. i M. W. wnieśli skargę, zawartą w piśmie z dnia 23 lipca 2007 r. (data wpływu do organu w dniu 25 lipca 2007 r.), zatytułowanym "skarga na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...], nr [...], w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta i Gminy [...]". Skarżący wnieśli o uchylenie w całości powyższej uchwały, a także zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], nr [...], w sprawie norm zatrudnienia placówkach oświatowych oraz o zasądzenie od Gminy [...] kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Gmina [...], w piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r., podpisanym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej, wskazując, że dotyczy ona rozpoznania skargi powszechnej na działalność organu regulowanej w dziale VIII K.p.a. i nie podlega kontroli sądów administracyjnych, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że skarżący uchybili określonemu w art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminowi do złożenia skargi na zarządzenie Burmistrza z dnia [...], które zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej, a o jego treści skarżący dowiedzieli się w marcu 2007 r. Gmina wniosła również wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższa skarga, zakwalifikowana jako skarga na działalność burmistrza, została zarejestrowana w repertorium pod sygnaturą akt II SA/Op 431/07. Odpowiedź na skargę została doręczona skarżącym, którzy ustosunkowując się do niej, w piśmie procesowym z dnia 11 września 2007 r., sprecyzowali zarzuty pod adresem zaskarżonego zarządzenia podając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż oparto je o przepisy art. 5a i 34b ustawy o systemie oświaty, które nie odnoszą się do ustalania norm zatrudnienia w placówkach oświatowych. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, przesyłając Gminie [...] pismo procesowe skarżących, wezwał jednocześnie do wskazania, w jakiej dacie zostało doręczone skarżącym pismo Burmistrza z dnia 16 kwietnia 2007 r., stanowiące odpowiedź na ich pismo z dnia 27 marca 2007 r., w którym skarżący wzywali organ od usunięcia naruszenia prawa wywołanego jego zarządzeniem z dnia [...]. W odpowiedzi na powyższe, Burmistrz Miasta i Gminy [...], w piśmie z dnia 19 listopada 2007 r. wyjaśnił, iż pracownicy jednostek organizacyjnych, w tym szkół, informowani są o podejmowanych decyzjach i zaleceniach do dalszego działania za pośrednictwem dyrektorów tych jednostek. Pismo z dnia 16 kwietnia 2007 r. zostało skutecznie doręczone, co wynika z treści pisma skarżących z dnia 20 kwietnia 2007 r., a złożonego w Urzędzie Miasta i Gminy [...] w dniu 23 kwietnia 2007 r. Z uwagi na przesłanie pisma listem zwykłym, brak jest jednak zwrotnego potwierdzenia jego odbioru. Wobec takiego oświadczenia skarżących, skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] wyłączono do odrębnego postępowania z akt skargi o sygn. II SA/Op 431/07 i zarejestrowano w repertorium pod sygnaturą II SA/Op 599/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akt jednostek samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego przez samego zainteresowanego. Skarga złożona na podstawie tego przepisu nie ma jednak charakteru powszechnego, gdyż do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie sam stan zagrożenia naruszeniem prawa ani też wyłącznie sprzeczność aktu z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr, ONSA 1990, nr 4, poz. 4). Natomiast w myśl art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę na akty organów gminy wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego tym zarządzeniem, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi w terminie sześćdziesięciu dni - od dnia wniesienia wezwania do usunięcie naruszenia prawa. Jak wskazano w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007 r. nr 3, poz. 60), ostatnio wymieniony przepis ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W świetle powyższego, obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a następnie - czy spełnia wymogi formalne. Tymi wymogami, wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów, było - po pierwsze - wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po wtóre - zachowanie terminu do wniesienia skargi. Oceniając wniesioną skargę w kontekście pierwszego z wymienionych wyżej aspektów, należało stwierdzić, iż przedmiotem skargi jest zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], nr [...], w sprawie norm zatrudnienia placówkach oświatowych. W zarządzeniu powyższym określono wymiar etatów pracowników administracyjnych w placówkach oświatowych (sekretarek, konserwatorów, woźnych, sprzątaczek, pomocy nauczyciela w przedszkolu i w Zespole Placówek Specjalnych, kucharek, pomocy kuchennych, intendentów oraz kierowców) w przeliczeniu na liczbę uczniów uczęszczających do placówki albo liczbę oddziałów bądź wielkość powierzchni użytkowej. W ocenie Sądu, z uwagi na przedmiot uregulowania, zaskarżone zarządzenie Burmistrza ocenić należy jako akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od razu należy wskazać, iż w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Podkreśla się przy tym, iż z pewnością nie należą do nich władcze i jednostronne rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu, będące decyzjami administracyjnymi, jak również akty podejmowane w sprawach cywilnych, tj. oświadczenia woli w sferze majątkowej gminy bądź upoważnienia do złożenia takiego oświadczenia (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 - OTK 1994, cz. II poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r. II SA 659/02 - Wokanda 2003 nr 6 str. 35; K. Bandarzewski i inni "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Wyd. LexisNexis Warszawa 2004, s. 583-586). W zaskarżonym zarządzeniu przedmiot regulacji został określony w sposób generalny i abstrakcyjny, gdyż nie odnosi się do indywidualnie (z imienia i nazwiska) oznaczonych osób, ale - wskazując wymiar etatów pracowników obsługi we wszystkich placówkach szkolnych i przedszkolnych na terenie gminy - odnosi się do ogólnie oznaczonego ich kręgu. Zaskarżone zarządzenie oparte zostało o przepis 5a i art. 34b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przy czym pierwszy z powołanych przepisów w zakresie zasad finansowania zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego odsyła do odrębnych ustaw (ust. 1), przesądzając jednocześnie o obowiązku zagwarantowania w dochodach tych jednostek środków niezbędnych na zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymania szkół i placówek (ust. 3). Zarządzenie w istocie dotyka zasad organizacji placówek oświatowych (szkół i przedszkoli), mając istotny wpływ na strukturę zatrudnienia w tychże placówkach, których prowadzenie należy do zadań obowiązkowych gminy zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Prowadzenie placówek oświatowych i zapewnienie ich organizacji oraz działania ma niewątpliwie walor publicznoprawny. Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz jest organem wykonującym budżet gminy i to on ponosi odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy. On ponosi także odpowiedzialność, stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ostatnio ustawy, za gospodarowanie mieniem komunalnym. Zaskarżone zarządzenie dotyczy pośrednio sposobu wydatkowania środków przez gminne jednostki budżetowe, tj. placówki oświatowe, których organem założycielskim jest gmina [...] (§ 1 pkt 2 zarządzenia). W wymienionych wyżej uregulowaniach ustawowych należy zatem, zdaniem Sądu, upatrywać argumentu przesądzającego o zakwalifikowaniu zaskarżonego zarządzenia do kategorii aktów ze sfery administracji publicznej. Dopiero powyższe stwierdzenie pozwalało na dalsze badanie skargi pod względem spełnienia wymogów formalnych, poprzedzając przy tym badanie zasadności skargi pod względem merytorycznym, tj. czy zaskarżone zarządzenie nie zostało wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Oceniając skargę pod kątem formalnoprawnym stwierdzić trzeba, że dokumentacja, zgromadzona w aktach sprawy o sygn. II SA/Op 431/07, świadczy o tym, iż skarżący, będący pracownikami Publicznej Szkoły Podstawowej w K., dopełnili wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa - które to wezwanie zawarte zostało w piśmie z dnia 27 marca 2007 r., wystosowanym do Rady Miejskiej w P. Pismo to wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w P. w dniu 29 marca 2007 r., co wynika z daty prezentaty uwidocznionej na piśmie. Na powyższe wezwanie Burmistrz Miasta i Gminy [...] udzielił odpowiedzi pismem z dnia 16 kwietnia 2007 r., nr [...]. Pismo to niewątpliwie zostało przesłane skarżącym i zostało im doręczone, o czym przesądza treść pisma skarżących, opatrzonego datą 20 kwietnia 2007 r., skierowanego do Przewodniczącego Rady Miejskiej w P., w którym to piśmie skarżący kwestionują powyższe pismo Burmistrza, stanowiące odpowiedź na wezwanie, wskazując jednocześnie jego datę oraz numer i odnosząc się do jego treści. Pismo skarżących z dnia 20 kwietnia 2007 r. wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w P. w dniu 23 kwietnia 2007 r., na co wskazuje data prezentaty. Ta okoliczność świadczy bezspornie o tym, iż skarżący otrzymali pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 16 kwietnia 2007 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Należy zatem przyjąć, że otrzymanie pisma przez skarżących nastąpiło nie później niż w dniu 23 kwietnia 2007 r. W tej bowiem dacie skarżący złożyli pismo, stanowiące ich reakcję na tę odpowiedź. W świetle powyższego, wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a., trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w P. z dnia [...], nr [...], rozpoczął zatem bieg w dniu 24 kwietnia 2007r. i upłynął z dniem 23 maja 2007 r. Skarżący wnieśli natomiast skargę na powyższe zarządzenie, zawartą w piśmie z dnia 23 lipca 2007 r., kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Rady Miejskiej w P., dopiero w lipcu 2007 r. Pismo powyższe, zawierające skargę, wpłynęło bowiem do Urzędu Miasta i Gminy w P. w dniu 25 lipca 2007 r., co wynika z daty prezentaty uwidocznionej na skardze. Skarga została zatem złożona ze znacznym uchybieniem terminu do jej wniesienia. W związku z tym skarga, jako spóźniona, podlegała odrzuceniu, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Na marginesie wskazać dodatkowo należy, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego każde zarządzenie burmistrza, niezależnie od zakresu przedmiotowego oraz obowiązku jego przedłożenia, podlega nadzorowi wojewody w ramach kompetencji nadzorczych wynikających z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w terminie 30 dni od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru (por. wyroki naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03 - OwSS 2004 r. nr 2, poz. 43 oraz z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 249/06, System Informacji Prawnej LEX nr 236479, a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05, NZS 2006 r. nr 4, poz. 80).