I OSK 434/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P., K. P. i R. P. syna J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1640/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz R. P., K. P. i R. P. syna J. solidarnie kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1640/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy wskazaną decyzję Starosty Piaseczyńskiego o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy K., stanowiącej według ewidencji gruntów działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1450 m², nr [...] o pow. 884 m², [...] o pow. 1556 m², [...] o pow. 391 m² z obrębu [...] oraz działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. 1163 m², będącej częścią dawnej działki nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] - na rzecz R. P. s. F. - byłego współwłaściciela nieruchomości oraz na rzecz K. P. i R. P. s. J. - spadkobierców byłego współwłaściciela nieruchomości J. P. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż wnioskiem z 1991 r. poprzedni właściciele wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Wniosek swój ponowili w 1995 r., stwierdzając jednocześnie, że wywłaszczona nieruchomość jest cały czas przez nich zagospodarowywana. Wobec braku w dacie składania wniosków o zwrot nieruchomości, podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości nabytej umową cywilnoprawną na rzecz Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Starosta Powiatu Warszawskiego umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, zaś po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA/Wa 2031/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Kolejnym wnioskiem z dnia 9 lutego 2005 r. skarżący wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości twierdząc, iż po upływie 15 lat od daty nabycia przez Skarb Państwa, dawna działka nr [...] nie została zagospodarowana, ani nie rozpoczęto na niej żadnych prac inwestycyjnych związanych z celem określonym w postępowaniu wywłaszczeniowym. Rozpoznając wniosek Starosta Piaseczyński, wyznaczony przez Wojewodę Mazowieckiego do załatwienia sprawy, powołując się na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia, a zwracany teren nie był objęty żadnym pozwoleniem na budowę. Oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w listopadzie 2005 r. potwierdziły, iż był on niezabudowany i niezagospodarowany, nie podjęto także żadnych działań zmniejszających lub zwiększających wartość nieruchomości. Starosta Piaseczyński podkreślił, iż spełniony został wymóg dla zwrotu przedmiotowej nieruchomości, określony w art. 137 ust.1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem mimo upływu 10 lat od daty wywłaszczenia jego cel nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość uznana winna być za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent m.st. Warszawy, podnosząc, iż zgodnie z decyzjami nr [...] i [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, nieruchomość stanowiąca dawną działkę [...] z obrębu [...] została przeznaczona pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "N.". W odniesieniu do części tej działki zostało wydane pozwolenie nr [...] z dnia 5 października 2005 r. na budowę ul. K. na odcinku od ul. Z. do ul. R. - ta część nieruchomości nie została zwrócona. Części zwróconych działek nr [...],[...],[...] położone są w liniach rozgraniczających ul. K.– na odcinku od ul. Z. do al. [...]., której budowa została rozpoczęta, a część zwracanej nieruchomości stanowiącej obecnie część działki nr [...] przewidziana jest pod budowę ul. N., która jest droga publiczną. Prezydent podniósł, powołując się na orzecznictwo NSA, iż o zbędności terenu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, gdy chodzi o wielkie zadania inwestycyjne, które wymagają długotrwałego procesu realizacji, a taką jest budowa osiedla mieszkaniowego wraz z całą infrastrukturą. Prezydent zarzucił też, że organ prowadzący postępowanie nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy, bowiem jak wynika z dokumentacji, cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości. Część zwracanej nieruchomości leży w liniach rozgraniczających drogi publicznej – ul. N. - która nie może podlegać zwrotowi, a inne nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających ul. K. Wniosek o zwrot został złożony w dniu 9 lutego 2005 r., w związku z czym zwrotowi może podlegać pozostała część nieruchomości, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż zasadnie oceniono, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie wskazanym w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto podkreślono, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby na omawianym terenie zrealizowano drogę publiczną. Ze skargą na powyższą decyzję wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent m.st. Warszawy, podnosząc iż ulica N. jest drogą publiczną na podstawie uchwały nr XVII/239/03 z dnia 4 września 2003 r., a także że dla tej ulicy zostały wydane linie rozgraniczające zgodnie z uchwałą nr 165 z dnia 16 listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi Kabaty w gminie Ursynów. Organ podniósł też, iż w dniu [...] maja 2006 r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy K. z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową, obejmującej część działek nr [...],[...],[...]. Ponadto skarżący – przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji – podkreślił, iż przedmiotowy teren jest objęty projektem planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały nr XLV/1082/2005 z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe - Kabaty. W związku z powyższym, zdaniem wnoszącego skargę, organ prowadzący postępowanie nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych skutkujących możliwością zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając skargę Sąd I instancji zauważył, iż znowelizowana w dniu 22 września 2004 roku ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 216 rozszerzyła krąg ustaw, na podstawie których nabywano nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III tj. zwroty wywłaszczonych nieruchomości. W art. 216 ust. 2 pkt 3 powołano ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w czasie obowiązywania której Skarb Państwa nabył dawną działkę [...]. Oznacza to, iż nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa w czasie obowiązywania tej ustawy – w tym także nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy – podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż aby uznać część wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie wystarczy spełnienie warunków z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, koniecznym jest także zaistnienie kolejnych przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 2 tej ustawy. Tymczasem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie wypowiada się co do zaistnienia tych przesłanek, bądź ich braku, podobnie zresztą jak i organ odwoławczy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu niezbędnym było w związku z tym, zbadanie istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czyli 9 lutego 2005 r., a następnie ewentualnej możliwości zagospodarowania nieruchomości podlegającej zwrotowi zgodnie z tym planem. W razie braku takiego planu koniecznym było poczynienie ustaleń faktycznych co do istnienia pozostałych przesłanek z art. 137. ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego nie uczyniono i co uniemożliwiało, zdaniem Sądu I instancji, ocenę zasadności wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż jak wynika z pisma Zarządu Miasta Stołecznego Warszawy Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w dzielnicy Ursynów z dnia 6 października 2005 r., dla przedmiotowego terenu brak jest od dnia 1 stycznia 2004 r. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącego, iż organ prowadzący postępowanie nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych skutkujących możliwością zwrotu przedmiotowych nieruchomości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, jako naruszające art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. P., K. P. i R. P., syn J., reprezentowani przez adwokata M. M., domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia i utrzymania w mocy decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż w przypadku złożenia przez byłych właścicieli bądź ich spadkobierców wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, organ administracji orzekający o zwrocie nieruchomości winien wziąć pod uwagę wyłącznie istnienie możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, bądź ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu złożenia wniosku o zwrot i w związku z tym poczynić ustalenia dotyczące tych kwestii, nie zaś brać pod uwagę możliwość zwrotu nieruchomości na podstawie istniejącego w chwili złożenia wcześniejszego wniosku o zwrot planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie złożenia pierwotnego wniosku, tj. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonego Uchwałą Rady Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż nie powinna budzić wątpliwości możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem miejscowym z 1992 r., obowiązującym w dacie złożenia pierwotnego wniosku. W piśmie procesowym, wniesionym w dniu 1 września 2008 r., autor skargi kasacyjnej, podtrzymując jej wnioski, rozszerzył uzasadnienie, powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia on zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Autor skargi kasacyjnej powołał się w tym względzie także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1047/07. Podniósł ponadto, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2006 r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia zgodności art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją, jednakże nie czekając na orzeczenie Trybunału, postanowieniem z dnia 8 października 2007 r. podjął zawieszone postępowanie i wydał zaskarżony wyrok z uwzględnieniem określonych w art. 137 ust. 2 wskazanej ustawy przesłanek, których konstytucyjność była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, a następnie stwierdzona wyrokiem Trybunału z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zaskarżony wyrok oparty na konieczności wyjaśnienia przesłanek dla uznania części nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może się ostać w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (Dz. U. Nr 58, poz. 369). Trybunał w tymże wyroku uznał m.in., że wskazany przepis w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot - jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał na naruszenie zasady równości – poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji byłych właścicieli, użytkowników wieczystych i innych w zależności od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej nieruchomości, czy też jedynie na jego części. Zaskarżony w przedmiotowej sprawie wyrok zapadł wprawdzie przed orzeczeniem Trybunału, lecz jego oparcie na niekonstytucyjnym przepisie powoduje konieczność jego uchylenia. Domniemanie konstytucyjności tego przepisu zostało obalone, a jego niekonstytucyjność istnieje od daty jego wejścia w życie. Skoro zatem Trybunał uznał, że art. 137 ust. 2 cyt. ustawy w zakresie w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel wywłaszczenia od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest niezgodny z Konstytucją RP, to nie ma prawnych podstaw ku temu, aby jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie nadal dokonywać. Zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 października 2007 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe toczące się w przedmiotowej sprawie, mimo, iż jego wynik zależał od rozstrzygnięcia, które miało zapaść w postępowaniu toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym we wskazanej wyżej sprawie. Wcześniejsze podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie wyroku w tej sprawie uznać należy za wadliwe, bowiem po wydaniu wyroku przez Trybunał mogło zapaść inne orzeczenie Sądu I instancji. Mimo, że skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie dotyczącym zbadania przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji o zwrocie nieruchomości było niewyjaśnienie sprawy w zakresie dotyczącym przesłanek określonych w art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie nie odniósł się do argumentów Prezydenta m.st. Warszawy, który podnosił między innymi, iż ulica N. jest drogą publiczną na podstawie uchwały nr XVII/239/03 z dnia 4 września 2003 r., a także że dla tej ulicy zostały wydane linie rozgraniczające zgodnie z uchwałą nr 165 z dnia 16 listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi Kabaty w gminie Ursynów, że część zwracanej nieruchomości leży w liniach rozgraniczających tej ulicy, a inne nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy K. oraz, że w dniu [...] maja 2006 r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dalszej części ulicy K. z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową, obejmującej część działek nr [...] , [...],[...] i budowa ta została rozpoczęta. Konieczne jest zatem ustosunkowanie się do tych zarzutów przez Sąd I instancji i dokonanie przez niego oceny czy mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w kontekście celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia 22 września 1988 r. jako "budowa dzielnicy mieszkaniowej N.". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.