II OSK 584/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 444/07 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2008 r., II SA/Po 444/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez A. L. decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) A. S.-P. i P. S.-P. pismem z dnia 4 kwietnia 2003 r. złożyli wniosek do Prezydenta Miasta Poznania o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na terenie działki nr [....] arkusz [...] obręb G. przy ul. [...] w P.. Decyzją z dnia [...] maja 2003, nr [...] Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. b) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (zwany dalej "PINB") decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i przebudowy powyższego obiektu. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2005, nr [...] ten sam organ umorzył postępowanie w sprawie odstępstwa od pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości przy ul. [...] w P.. c) Decyzją z dnia [...] maja 2005, nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej "WWINB") uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. d) Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2005, nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. Również ta decyzja została uchylona przez WWINB (decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...]) celem ponownego załatwienia sprawy przez organ I.instancji. e) Decyzją z dnia [...] maja 2006, nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie odstępstwa od pozwolenia na rozbudowę i przebudowę. Decyzją z dnia [...] września 2006r. nr [...] WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I.instancji z dnia [...] maja 2006 r. f) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r., II SA/Po 694/06 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2006r. Zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art.107 § 3 K.p.a. poprzez niepełność, to jest brak praktycznie jakichkolwiek motywów rozstrzygnięcia, a w szczególności spełnienia warunków umorzenia postępowania administracyjnego (art.105 § 1 K.p.a.). Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do przesłanek zawartych w art.50 ust.1 i 51 ust.1 Prawa budowlanego, które są podstawą prawną działań organów nadzoru mających doprowadzić do zgodności z prawem, a które to przepisy stanowiły podstawę wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy nie rozważył również szczegółowo wpływu na przebieg przedmiotowego postępowania decyzji z dnia [...] kwietnia 2005, nr [...] mocą której uchylono decyzję o sprzeciwie wobec zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i przebudowy i umorzono postępowanie co do sprzeciwu. Decyzja organu odwoławczego winna w sposób jednoznaczny przesądzić, czy uchylenie decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania wszczętego sprzeciwem wyklucza czynności z art.51 ust.1 pkt 3, ust.4 Prawa budowlanego. Nie wyjaśniony został obowiązek zawiadomienia właściwego organu o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Wskazane uchybienia stanowią naruszenie artykułów 7, 8, 11 i 77 § 1 K.p.a. g) WWINB decyzją z dnia [...] lipca 2007, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] maja 2006 r. W dniu 8 grudnia 2004 r. do siedziby PINB wpłynęło zawiadomienie inwestora o zakończeniu rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. organ I instancji zgłosił sprzeciw wobec powyższego zawiadomienia, jednakże decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. decyzję tę uchylił i umorzył postępowanie w sprawie. Oznacza to, iż dokonano skutecznego zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i przebudowy obiektu budowlanego czyli nie zachodzą przeszkody dla użytkowania budynku. Jeżeli obiekt jest legalnie użytkowany, to błędem jest prowadzenie postępowania w trybie artykułów 50 i 51 Prawa budowlanego. Dlatego należało postępowanie umorzyć (art.105 § 1 K.p.a.). 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 stycznia 2008 r., II SA/Po 444/07 uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007, nr [...]. Organ nadzoru budowlanego podejmuje działanie przewidziane w art.51 ust.1 Prawa budowlanego, gdy roboty odbiegają w sposób istotny od ustaleń warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli roboty istotnie odbiegają od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, organ nakazuje zaniechanie dalszych prac bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego oraz określa czynności lub roboty budowlane, jakie mają być wykonane dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art.51 ust.7 w związku z art.51 ust.1 Prawa budowlanego). Zastosowaniu instytucji z art.51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w takiej sytuacji nie stoi na przeszkodzie przyjęcie zgłoszenia o rozpoczęciu użytkowania. Przyjęcie tego zawiadomienia nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Brak jest podstaw prawnych, by zawiadomieniu przypisać moc sanującą wszelkie odstępstwa od pozwolenia na budowę. Prawo budowlanego nie przewidziano żadnego okresu przedawnienia dla stwierdzenia istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę oraz dla nałożenia w drodze decyzji obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obiekt w rozbudowanej i przebudowanej części użytkowany był legalnie, ale oceny wymagały istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Gdyby organ nadzoru budowlanego w następstwie zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że wykonane roboty nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć postępowanie, gdyż w takiej sytuacji art.51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się. Na mocy art.51 ust.7 Prawa budowlanego do robót już wykonanych w warunkach art.50 ust.1 mają zastosowanie przepisy art.51 ust.1 pkt 1 i 2. Przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia obiektu do użytkowania przesądza o legalności użytkowania, ale nie wyłącza dopuszczalności stosowania art.51 ust.1 punkty 1 i 2 do robót już wykonanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Organ w sprawie nie podjął z urzędu wszelkich niezbędnych kroków, by dokładnie wyjaśnić i załatwić sprawę zgodnie z art.7, 77 § 1 K.p.a. 3. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie artykułów 2 i 32 ust.1 Konstytucji RP, artykułów 50, 51 i 54 Prawa budowlanego oraz art.138, art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1, art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") Sąd I. instancji powinien był uchylić także decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji. Rozstrzygnięcie w sentencji wyroku jest niepełne. Naruszony został art.153 P.p.s.a., gdyż w zaskarżonym wyroku wyrażono stanowisko odmienne od interpretacji zawartej w wyroku WSA w Poznaniu z 15 lutego 2007 r. Błędna jest również interpretacja artykułów 50, 51 i 54 Prawa budowlanego, albowiem po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy, nadzór budowlany nie ma możliwości działania w trybie artykułów 50, 51 i 54 Prawa budowlanego. Taka interpretacja jest sprzeczna z art.2 i art.32 ust.1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie może by uwzględniony. A. Najpoważniejszy jest zarzut naruszenia artykułów 2 i 32 Konstytucji RP oraz artykułów 50, 51 i 54 Prawa budowlanego. Istotę stanowiska organu odwoławczego zawiera ten fragment skargi kasacyjnej, gdzie powiedziano że po dokonaniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy i braku decyzji o sprzeciwie, nadzór budowlany nie ma podstaw prawnych do uruchomienia "trybu naprawczego". Skarga kasacyjna nie przedstawiła przekonujących argumentów, które skłoniłyby skład orzekający w niniejszej sprawie do odejścia od stanowiska ugruntowanego w orzecznictwie, do którego nawiązał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Argumentacja skargi kasacyjnej organu pomija kluczowy element: wydanie decyzji w trybie art.51 ust.7 Prawa budowlanego może mieć miejsce w razie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia budowlanego, również po zakończenia prac budowlanych. W doktrynie przyjmuje się, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, decyzji wydawanej na podstawie art.51 Prawa budowlanego nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, w konsekwencji czego wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art.51 ust.1 nie jest ograniczone terminem (tak Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz., wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 538)." [wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., II OSK 969/07) Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art.50 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006 r., nr 156, poz.1118) może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art.51 ust.7 Prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. (wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., II OSK 629/07) W realiach niniejszej sprawy, a zatem w sytuacji, w której nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o art.50 ust.1 pkt 3 Prawa budowlane, ponieważ roboty te zostały zakończone, zasadne było nałożenie na inwestora w drodze decyzji obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (art.51 ust.1 pkt 3). (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2007 r., II SA/Rz 1064/06); por. również: wyrok WSA w Kielcach z 29 stycznia 2009 r., II SA/Ke 766/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 grudnia 2008 r., II SA/Po 603/08; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lutego 2007 r., II SA/Lu 608/06. B. Nie może być potraktowane jako naruszenie art.138 P.p.s.a. uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji bez uchylania decyzji wydanej w I. instancji. Taki bezwzględny obowiązek nie został przez prawo ustanowiony i rozstrzygnięcie w tym zakresie ustawa pozostawiła niezawisłemu Sądowi (art.135 P.p.s.a.). Zaskarżony wyrok pozostawia organowi odwoławczemu prawo do zadecydowania czy istnieje konieczność uzupełnienia w I. instancji postępowania w znacznym zakresie, czy też organ odwoławczy wyda decyzję reformatoryjną. C. Nie ma również racji organ odwoławczy, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.153 P.p.s.a. Wbrew zarzutowi, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2007 r., II SA/Po 694/06 ograniczył się do wskazania koniecznego uzupełnienia decyzji wydawanej w sprawie: "szczegółowych rozważań wymagał też wpływ decyzji z dnia 15 kwietnia 2005 r., nr 163/05 (...) na bieg postępowania toczącego się w trybie (...) art.51 ust.1 i art.50 ust.1". To zdanie uzasadnienia zostało zacytowane w zaskarżonej decyzji i organ zajął w tej sprawie stanowisko, które Sąd I instancji zakwestionował. Nie można jednak w tym stanowisku Sądu orzekającego w dniu 3 stycznia 2008 r. dopatrywać się odejścia od interpretacji prawa wyrażonej w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).