II SA/Go 723/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant specjalista Sylwia Hwozdyk-Wojcieszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 5, art. 11ust. 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 i ust. 4 art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D.B., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nr [...] z dnia [...], odmawiającą przyznania D. B. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup literatury prawniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż D. B. pismem z dnia [...] złożyła wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o przyznanie pomocy społecznej na zakup literatury prawniczej. Organ I instancji zawiadomił stronę o wyznaczonym terminie przeprowadzenia wywiadu, ustalając jego datę na dzień 24 sierpnia 2007r. Pomimo skutecznego zawiadomienia i pouczenia strony nie zastano jej w miejscu zamieszkania. Na tę okoliczność sporządzono protokół. Organ II instancji zważył, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że zgodnie z treścią art. 4 cytowanej ustawy, który nakazuje osobom i rodzinom korzystającym z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnych sytuacji życiowej, przy czym brak współdziałania – zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy – może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ustalenie stanu faktycznego w sprawach pomocowych może nastąpić tylko w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Rzetelne przeprowadzenie wywiadu wymaga współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, w tym przede wszystkim umożliwienia przeprowadzenia takiego wywiadu, aby na jego podstawie ustalić, czy wnioskodawca spełnia ustawowe warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Dalej Kolegium podniosło, ze wywiad środowiskowy jest kluczowym dowodem w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, bowiem pozwala na ustalenie, czy faktycznie istnieje rzeczywista potrzeba wsparcia osoby w formie żądanej pomocy i czy zgodnie z przepisami osoba ubiegająca się o pomoc kwalifikuje się do udzielenia takiej pomocy. Z akt sprawy wynika, że D. B. uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego( jego aktualizacji). Organ odwoławczy powołał się również na dyspozycję przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym, przyznawanym stosownie do potrzeb wnioskodawcy oraz możliwości finansowych Ośrodka. Kolegium podniosło, że aby organ pomocy społecznej mógł ocenić, czy osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej spełnia warunki wymagane w powyższym przepisie, powinien to ustalić m.in. w oparciu o wywiad środowiskowy. W ocenie Kolegium stanowisko Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wyrażone w zaskarżonej decyzji nie narusza obowiązującego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pismem z dnia 28 września 2007r. wniosła D. B., zarzucając m.in. iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażąco narusza prawo pomocowe, nie przystaje do ustawy o pomocy społecznej, jak i do złożonych przez skarżącą wniosków o pomoc. Skarżącą uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą i niesprawiedliwą. Jej zdaniem organ II instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób rzetelny, uczciwy w granicach obowiązującego prawa. W ocenie skarżącej organy prowadzą postępowanie tak, aby nie przyznawać jej pomocy i wsparcia w zaspokojeniu jej podstawowych potrzeb bytowych, a jest ona osobą spełniającą wszystkie warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Ponadto skarżąca podniosłą, że nie w każdej sprawie konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, iż wydana została z naruszeniem prawa materialnego i uchybieniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przedmiotowa sprawa została przez organy I i II instancji rozpoznana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwanej dalej u.p.s Na wstępie należy przywołać zwłaszcza przepis art. 39, który stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Powyższy katalog ma zatem charakter otwarty. Rozstrzygając o przedmiotowym zasiłku, niewątpliwie należy kierować się również treścią art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tym miejscu zastrzec trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 4 oraz art. 4 u.p.s. potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Dla prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej, żądającej pomocy finansowej na zakup literatury prawniczej, niezbędnym było ustalenie jej faktycznej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Sporządzany jest on na urzędowym kwestionariuszu i stanowi formę protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a., do którego znajdzie zastosowanie art. 68 § 2 k.p.a. (por. wyrok z dnia 17 czerwca 1994 r. sygn. akt I SA 336/94, publ. OSP 1996 Nr 4/76). Niewątpliwie rola takiego wywiadu w sprawach o udzielnie pomocy jest niezwykle ważna, bowiem stanowi on sposób zbierania informacji w celu ustalenia sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby i rodziny o wnioskodawcy, która ubiega się o pomoc społeczną. Z przepisów art. 107 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 7 rozporządzenia MPiPS z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) wynika, że wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu (wykonywanych przez pracownika socjalnego), a w szczególności przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 7, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Z treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu wynika, iż osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Przy tym z całą mocą należy podkreślić, że obserwacje dokonywane przez pracownika socjalnego w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego (rodzinnego) nie są oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a., a więc nie ma do nich zastosowania reżim określony w art. 79 k.p.a. Specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), a przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego (udzielenie organowi niezbędnych informacji, wskazanie, sprecyzowanie potrzeb). Bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy. Zasadniczą podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji organu I, jak i decyzji organu II instancji stanowił art. 11 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. u.p.s. Jak już wyżej wspomniano, przytoczony przepis upoważnia organ do odmowy przyznania świadczenia pomimo spełnienia kryteriów uprawniających do jego otrzymania, jednakże tylko i wyłącznie wówczas, gdy występują przesłanki odmowy w nim sprecyzowane. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, iż D. B. jest osobą, która od wielu lat, systematycznie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Oznacza to, że jej sytuacja majątkowa i rodzinna jest organowi I instancji doskonale znana. Wnioskiem dnia 13 sierpnia 2007 r. skarżąca zgłosiła organowi pomocy społecznej kolejne żądanie przyznania pomocy finansowej, tym razem na zakup literatury prawniczej. We wniosku wnioskodawczyni D. B. wnosiła, aby organ I instancji przystąpił do jego rozpoznania niezwłocznie w oparciu o dowody, dokumenty i fakty znane z urzędu. Wnosiła o jej przesłuchanie, ale nie wyrażała zgody na to, aby czynność ta odbyła się w najbliższym czasie w jej miejscu zamieszkania. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2007r. zatytułowanym: "Wniosek o pomoc – kontynuacja" wnioskodawczyni zaproponowała przeprowadzenie wywiadu w oparciu o wyniki wywiadu dokonanego w dniu 10 sierpnia 2007r. Podała, iż od tego czasu jej warunki mieszkaniowe nie uległy zmianie, a sprawa z którą zwróciła się o pomoc nie wymaga dokonywania jego aktualizacji. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej [...] wyznaczył termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 24 sierpnia 2007r., pouczając wnioskodawczynię, iż jej nieobecność zostanie potraktowana jako brak współpracy i będzie stanowiło to podstawę do wydania odmownej decyzji. W odpowiedzi na to skarżąca w piśmie z dnia 17 sierpnia 2007r. podała, iż w ramach współpracy może zgłosić się celem podpisania kwestionariusza, a w sytuacji gdy jej wniosek o przyznanie zasiłku celowego zostanie uwzględniony, zgodzi się na przyjęcie w swoim mieszkaniu pracownika socjalnego. Pracownik socjalny w protokole z dnia 24 sierpnia 2007r. stwierdził, iż drzwi mieszkania D.B. są zamknięte. W odwołaniu natomiast skarżąca podniosła, że wywiady są szczególna formą protokołu, który może być sporządzony – w zależności od sprawy – również w biurze, że nie jest konieczne przeprowadzanie wywiadów u niej w domu, tym bardziej, że wielokrotnie już takie wywiady odbywały się w związku z składanymi przez nią wnioskami o przyznanie pomocy społecznej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie przesłanki wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej nie miały miejsca. Zgodnie bowiem z przyjętym orzecznictwem brak współdziałania osoby wnioskującej o pomoc ma dotyczyć rozwiązywania trudnej sytuacji, a nie trudności w ustaleniu przez pracownika socjalnego faktów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1998r., sygn. akt I S.A. 307/98, LEX nr 45781). W sprawie, organ drugiej instancji w ogóle nie ocenił sytuacji bytowej D.B., uznając, iż jej bierna postawa jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej było w tym przypadku przedwczesne. Czynności wywiadu nie zostały również utrwalone w wymaganej przepisami formie. Pracownik socjalny ograniczył się jedynie do sporządzenia notatki urzędowej (nazwanej protokołem), w której stwierdził, iż skarżąca nie była obecna w zajmowanym przez niego pomieszczeniu. Dokument ten potwierdzał fakt o braku współpracy D.B. z organem i stanowił podstawę do wydania decyzji odmownej. Nie czyni to zadość wymogom określonym w rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak wskazano wyżej, wywiad stanowi szereg czynności postępowania dowodowego (rozmowa, zebranie dokumentów, przeprowadzenie obserwacji) utrwalonych w formie kwestionariusza. Forma ta powinna być zachowana także wtedy, gdy osoba ubiegając się o przyznanie świadczenia, utrudnia przeprowadzenie wywiadu. Ponadto, pominięto fakt, iż skarżąca jest osobą znaną organom pomocy społecznej z uwagi na składane przez nią wnioski o udzielenie pomocy społecznej. W ramach ich rozpoznawania pracownicy socjalni wielokrotnie przeprowadzali wywiady środowiskowe, ostatni raz w dniu 10 sierpnia 2007r., a zatem 3 dni przed datą złożenia wniosku przez skarżącą o udzielenie pomocy finansowej na zakup literatury prawniczej. W takim przypadku aktualizację wywiadu należało przeprowadzić w oparciu o wywiad sporządzony w dniu 10 sierpnia 2007r., a także na podstawie rozmowy ze skarżącą, która mogłaby się odbyć w biurze Ośrodka Pomocy Społecznej. Dodać też trzeba, że w świetle przepisu art.11 ust. 1a u.p.s. można mówić o braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, gdy wcześniej zakres i formy współdziałania zostaną określone przez kierownika ośrodka pomocy społecznej lub upoważnionego przez niego pracownika socjalnego. Z akt administracyjnych nie wynika, aby ten warunek został spełniony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że zaistniały przesłanki do odmowy przyznania świadczeń wyłącznie na podstawie wskazanego wyżej przepisu. Trudno bowiem wyciągać konsekwencje z faktu, że pracownicy socjalni wobec nieobecności skarżącej w domu nie przeprowadzili z nią wywiadu w dniu 24 sierpnia 2007r. Należy zwrócić uwagę na to, że regulacja art. 11 ust. 2 u.p.s. ma charakter materialnoprawny w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej i nie może odnosić się do stanu faktycznego Rozwiązanie trudnej sytuacji życiowej to podejmowanie działań w celu przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, np. przez przyjęcie zaproponowanej pracy. Z art. 11 ust. 2 u.p.s. nie można więc wyprowadzać wniosków co do reguł postępowania dowodowego w sprawach pomocy społecznej ( wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2007r. I OSK 107/06 niepubl. ). Rację mają też organy obu instancji twierdząc, że osoba ubiegająca się o pomoc społeczną powinna zaangażować się w proces zmierzający do uzyskania świadczenia. Brak jest jednak jednoznacznych dowodów, które świadczyłyby, że skarżąca uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071), organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jej realizację zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym w art. 77 § 1 kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek korzystania z wywiadu środowiskowego w sprawach dotyczących pomocy społecznej nie wyłącza dopuszczalności stosowania innych dowodów umożliwiających w tym przypadku zebranie potrzebnych informacji. Stosownie do treści art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuści wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. A zatem organ administracyjny - w sytuacji podnoszonych utrudnień w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego - powinien był rozważyć zasadność zastosowania innych środków dowodowych np. w postaci wysyłanego do wnioskodawczyni zwrotnego kwestionariusza z pytaniami uwzględniającymi specyficzny charakter postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W przypadku uchylania się przez stronę od przeprowadzenia takiego środka dowodowego, organ nie naraziłby się na zarzut zaniechania podjęcia próby zebrania kompletnego materiału dowodowego. Strona ubiegająca się o świadczenia z pomocy społecznej musi bowiem ponosić konsekwencje własnych zaniedbań, a zwłaszcza działań utrudniających prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwie krytycznie należy oceniać takie zachowania, które dowodzą, iż występowanie o pomoc społeczną nie wynika z rzeczywistych potrzeb życiowych, a jest raczej przejawem roszczeniowej postawy danej osoby. Z drugiej strony organy orzekające w tego typu sprawach muszą kierować się celami pomocy społecznej skonkretyzowanymi w art. 1 oraz 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi odpowiedzialne za jej realizację organy powinny dążyć do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać przy udziale własnych środków, możliwości i uprawnień, do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb życiowych, jak również umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto na obowiązek kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z tejże pomocy wskazuje również art. 36 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy. Uwzględniając powyższe regulacje należało uznać, że organy rozpatrujące sprawę nie ustaliły w sposób rzetelny, czy skarżąca spełniła przesłanki do uzyskania żądanego zasiłku celowego. Analizując akta sprawy należy podkreślić, iż organy nie podjęły niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, związanego ze zgłoszonym przez Danutę B. wnioskiem o przyznanie środków finansowych na zakup literatury prawniczej. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy wskazać, iż organy obu instancji wbrew przepisom art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dokonały takich ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby Sądowi jednoznacznie ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy i przy uwzględnieniu uczynionych wyżej uwag, żądanie skarżącej w przedmiocie zakupu literatury prawniczej należy kwalifikować jako "niezbędną potrzebę bytową" w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. W postępowaniu administracyjnym - stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Organ administracji jest obowiązany do przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z której wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczność faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (Dawidowicz. Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Z zasady tej wynika dla organu administracji państwowej obowiązek: - po pierwsze określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. - po drugie obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu wskazanych w postępowaniu dowodów. Z art. 7 k.p.a. i 77 wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podnosi to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 1984 r., II SA 1205/84 ONS 1984 nr2. poz. 98). Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści ( por. np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r. II ARN 55/94 I OSNP 1995/7/83 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca2001r. ISA 1768/99 I LEX nr 54171). Sąd zwraca uwagę również na to, iż na organie odwoławczym także ciąży obowiązek ustosunkowania się wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów w trybie art. 136 k.p.a. nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów strony. Z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji ( por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1985r. SA/Gd 517/85 " Finanse 1988, nr 2 I 3, s. 627, wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, LEX Polonica Maxima, wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998r. SA/Lu 21/98 I LEX nr 34147 i wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998r. I SA/Lu 1056/97 niepublikowany). Wynika to stąd, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87 Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r. V SA 137/92 Z ONSA 1993, nr 1, poz. 22). Reasumując, Sąd uznał. Iż zaskarżona decyzja narusza art. 11 ust. 2 u.p.s. oraz wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. A i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku skarżącej o ukaranie organu grzywną wskazać należy na brak podstaw prawnych do orzekania w tym przedmiocie.