I OSK 582/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 856/07 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 856/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., stwierdził nabycie przez Gminę Szczawno-Zdrój z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Szczawnie-Zdroju, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, o nie urządzonej księdze wieczystej Organ wskazał, że w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w faktycznym władaniu "Polskich Kolei Państwowych" bez tytułu prawnego, w związku z czym podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Szczawno-Zdrój. Od decyzji Wojewody Dolnośląskiego odwołanie złożyły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu, wskazując, że przedmiotowe mienie będące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w dyspozycji PKP, nie mogło podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa, bowiem nie należało wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lecz do przedsiębiorstwa państwowego PKP. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc, iż z dokonanych ustaleń wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie państwowe (ogólnonarodowe), co potwierdza zaświadczenie Starosty Wałbrzyskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. Użytkownikiem natomiast tego mienia były Polskie Koleje Państwowe, które nie przedstawiły jednak decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nad użytkowaną nieruchomością. Organ podkreślił, że skoro PKP nie wykazały tytułu prawnego do spornego mienia, to Komisja nie mogła podzielić ich poglądu, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie PKP. Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu złożyły skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie PKP. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 856/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2007 r., wskazał, że organy administracyjne w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, iż komunalizacja mienia państwowego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Sąd podkreślił, że decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Wskazano, że stosownie do art. 38 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. To, zdaniem Sądu, oznacza, że prawo do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste, nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Sąd wskazał, że grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), która w pkt 1 stanowi, że termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie państwowe będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. W związku z tym Sąd uznał, że w niniejszej sprawie na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu PKP, jednakże skoro PKP nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowej działki gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 r., to w ocenie Sądu oznacza to, że nie przysługiwał jej żaden prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości. Sąd wskazał także, iż w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy powinien on być zastosowany oraz 151 tejże ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania, bowiem należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości, gdyż naruszała ona przepisy prawa procesowego, to jest art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia, w wyniku nierozważenia od kiedy "PKP" S.A. dysponuje sporną nieruchomością i w konsekwencji poprzez błędne przyjęcia, że PKP nie dysponowało tytułem prawnym do spornej nieruchomości, w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 97, poz. 568), w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. Wskazano, że skarżąca Spółka legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania tegoż rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że przed 1961 r. tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych, jak np. protokołu zdawczo – odbiorczego, czy też mógł powstać z mocy samego prawa. Wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r., nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1953 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 82, poza. 641), wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Wskazano, że uregulowanie to zostało powtórzone w art. 7 ust. 1 teksu jednolitego wskazanego rozporządzenia ogłoszonego obwieszczeniem ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), zgodnie z którym wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je swoim użytkowaniu i zarządzie. Przy czym podkreślono, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przeznaczone do użytku kolei" nakazuje odnosić wskazany przepis do wszelkich nieruchomości nabytych przez PKP, także tych, które nie są związane bezpośrednio z realizacją obowiązków nałożonych przepisami regulującymi jej funkcjonowanie. W związku z tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarżąca spółka dysponowała tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości., która w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w jej władaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. przez zaakceptowanie braku wyjaśnienia, kiedy i w jakich okolicznościach PKP S.A. weszły w posiadanie nieruchomości. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną przedstawiona okoliczność miałaby znaczenie dla rozstrzygnięcia w związku z przepisem art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz.U. Nr 48 z 1948r. poz. 312 ze zm.). Brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Wbrew przedstawionemu wyżej zarzutowi należy stwierdzić, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione należycie. Przepis art. 7 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia aż do chwili uchylenia tego aktu prawnego z dniem 6 grudnia 1960r. stanowił, że wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Strona wnosząca skargę kasacyjną w toku całego postępowania nie powoływała się na jakiekolwiek fakty wskazujące na to, że w okresie obowiązywania powołanego wyżej aktu prawnego, czyli do 1960 r. "nabyła" - a zatem uzyskała tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że wejście w posiadanie nieruchomości nie jest bowiem oczywiście tożsame z jej nabyciem. Nie sposób zatem skutecznie postawić organom prowadzącym postępowanie zarzut, by zaniechały wyjaśnienia okoliczności sprawy w tym zakresie, skoro strona skarżąca nie powołała istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które miałyby podlegać dowodzeniu w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym przedstawiony wyżej zarzut, uznać należy za nieuzasadniony. Dodatkowo tylko przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Wskazać należy, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki: z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195). Zauważyć należy, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 miedzy innymi, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35, stwierdził jednoznacznie, że art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (bo ta z woli ustawodawcy nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r.). W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać w tym miejscu należy, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. W niniejszej sprawie dokumenty złożone do jej akt wskazują, że Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. (moment, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Uznać zatem należy, że w okolicznościach niniejszej sprawie prawnorzeczowy tytuł Polskich Kolei Państwowych co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją w rozpoznawanej sprawie nie stanowi także art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (por. wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06, z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z 20 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 187/07) wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji