I OSK 630/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1686/07 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1686/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Katowickiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., dotyczącej uwłaszczenia Elektrowni "[...]" w R. szeregiem działek - w części odnoszącej się do działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w R., obręb C., Minister Budownictwa oparł na przepisie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu przedstawił stan sprawy. Przypomniał, że Wojewoda Katowicki, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz.464 ze zm.) stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Elektrownię "[...]" w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w obrębach: C., G., J., O., S., S., R., W., Z. i Z. L., oznaczonego szeregiem działek, ujętych w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, o łącznej powierzchni [...] m2 oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie, ujętych w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1995 r. Wojewoda Katowicki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wznowił postępowanie zakończone w/w decyzją, a następnie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 1993 r. i stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r., przez Elektrownię "[...]" w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w obrębach: C., G., G. D., J., O., S., S., R., W., Z. i Z. L., oznaczonego szeregiem działek ujętych w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 o decyzji, o łącznej powierzchni [...] m2 oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie, ujętych w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2006 r., W. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. - w części odnoszącej się do działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w R. obręb C. Organ ustalił, że działki te, o łącznej powierzchni [...] m2, zapisane w Księdze wieczystej Kw nr [...], W. B. sprzedał Skarbowi Państwa - Zakładom Energetycznym Okręgu Południowego w Katowicach, aktem notarialnym z dnia [...] października 1970 r., Rep. [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego dla Elektrowni R. Działki te w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, stanowiły własność Skarbu Państwa, uregulowaną w Księdze wieczystej Kw nr [...] oraz istniało prawo zarządu jednostki uwłaszczonej (po uwzględnieniu zmian organizacyjnych). Dla terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania zaistniały przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust.1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. W. B. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu [...] grudnia 2006 r., a więc znacznie później, niż była wydana decyzja uwłaszczeniowa, a także decyzja wydana po wznowieniu postępowania. W dniu uwłaszczenia nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. Skoro roszczenie nie było zgłoszone, to nie naruszono praw osób trzecich. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, brak jest podstaw do uznania, iż decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. B. ponowił żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w części odnoszącej się do działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w R. C. lub uchylenie jej w tej części na podstawie art. 154 K.p.a., podnosząc, iż zachodzą przewidziane tym przepisem przesłanki do uchylenia decyzji. Minister powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu pierwszej decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym. Zaakcentował, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich. Decyzja uwłaszczeniowa, w części odnoszącej się do działek nr [...], nr [...] i nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ nie stwierdził zaistnienia innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 12 i 35 K.p.a. oraz art. 7, 21 i 64 Konstytucji RP poprzez uznanie, że decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego w oparciu o błędną i nielogiczną interpretację art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, całkowicie pomijając słuszny interes obywatela, przekraczając przewidziane K.p.a. terminy, a także ignorując obowiązki jakie nakłada na organ państwowy Konstytucja RP w zakresie ochrony własności i praw majątkowych, wyrażonej w art. 21 i 64. Powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący stwierdził, że nabycie użytkowania wieczystego nie nastąpiło z mocy prawa, a więc decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Katowickiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., deklarująca ten fakt jest wadliwa i powinna zostać w tej części usunięta z obrotu prawnego. Podniósł, iż wadliwość ta dotyczy nie tylko jego przypadku, ale znacznie szerszego grona osób. Decyzja powinna być więc unieważniona w całości. Nadto zarzucił, że nie odniesiono się do możliwości określonych w art. 154 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zawarta w skardze polemika z ustaleniami zaskarżonej decyzji jest nietrafna. Dodał, iż wniosek z dnia [...] maja 2007 r. wyraźnie wskazuje na art. 127 § 3 K.p.a., a tylko alternatywnie na art. 154 K.p.a. Tryb odwoławczy ma zaś pierwszeństwo przed ewentualnym trybem z art. 154 K.p.a. Zarzut niezastosowania art. 154 K.p.a. jest więc niezasadny. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż badana w trybie postępowania nadzorczego decyzja Wojewody Katowickiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. nie jest dotknięta żadną z wad, określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności wadą naruszenia prawa o charakterze rażącym. Sad zgodził się z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, według którego, organ nie mógł w postępowaniu uwłaszczeniowym pominąć uprawnienia poprzedniego właściciela do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w związku z tym miał obowiązek zapewnić mu udział w tym postępowaniu. Jednak warunkiem skutecznego powołania się przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu uwłaszczeniowym na swoje prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest: zgłoszenie roszczenia organowi orzekającemu o zwrocie, powiadomienie przez poprzedniego właściciela, o tym zgłoszeniu, organu orzekającego o uwłaszczeniu oraz toczenie się postępowania uwłaszczeniowego w chwili tego powiadomienia. Dopiero złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu i zawiadomienie o tym fakcie organu orzekającego o uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem niej praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Poza tym, jak wywodził Sąd pierwszej instancji, organowi orzekającemu o uwłaszczeniu w 1996 r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. również i z tego powodu, że użyty w tym przepisie zwrot "nie narusza praw osób trzecich" budził wątpliwości interpretacyjne i powodował rozbieżności w orzecznictwie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest oczywiście sprzeczne z przepisem mającym jednoznaczną treść. Odnosząc się do zarzutu braku rozpatrzenia w oparciu o art. 154 K.p.a., Sąd zauważył, że skoro we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądanie w tym zakresie zostało złożone jako dodatkowe, to organ "odwoławczy" prawidłowo rozpoznał ów wniosek w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie ma bowiem pierwszeństwo przed postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 154 K.p.a. Poza tym, sprawa o której mowa w art. 154 K.p.a., jest inną sprawą, niż sprawa prowadzona w trybie art. 156 K.p.a., a zatem obie sprawy nie mogły być objęte tą samą decyzją. W skardze kasacyjnej W. B. zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 21 p. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu przywołał unormowanie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona, a niewykorzystana na cel wywłaszczenia podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych. Przypomniał także, wynikający z art. 47 p.4 zakaz zbycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny, niż cel wywłaszczenia. Dodał, iż to rozwiązanie zostało utrzymane w art. 136 p.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawiązał do orzecznictwa wskazującego, iż możliwe jest dochodzenie roszczenia o zwrot nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r., a przepis art. 2 ust.1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia. Stwierdził, że uwzględnić należy nadto zapis art. 2 ust.1, zakazujący naruszania w trakcie postępowania uwłaszczeniowego praw osób trzecich. Prowadzi to do stanowiska, według którego, wydanie decyzji uwłaszczeniowej nie może zapaść bez wcześniejszego ustalenia, czy w stosunku do uwłaszczanej nieruchomości istnieją jakiekolwiek roszczenia poprzednich właścicieli. Organ uwłaszczeniowy ma obowiązek zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego do momentu zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości. Niedopełnienie tego obowiązku wynikającego z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w sytuacji istnienia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, zdaniem skarżącego, pozbawienie obywatela prawa do własności, czyli bezpośrednie naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Argumentował dalej, że organ uwłaszczeniowy powinien zawiadomić poprzedniego właściciela o toczącym się postępowaniu i zapewnić mu udział w tym postępowaniu. Podkreślił, że skarżący nie miał pojęcia, iż postępowanie uwłaszczeniowe toczy się. W tym zakresie powołał się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. W ocenie skarżącego, decyzja wydana wbrew oczywistym zakazom zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wbrew fundamentalnym zasadom zawartym w art. 7 K.p.a., naruszająca Konstytucję i skutkująca pozbawieniem kilkudziesięciu, a może nawet kilkuset rodzin praw do ich własności, rażąco narusza prawo. Spełnione są więc przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 21 ust.2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uwagi w tym zakresie rozpocząć można od stwierdzenia, że możliwe jest takie sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej, które polega na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów materialnoprawnych, a które nie nawiązuje do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd administracyjny stosuje i interpretuje prawo materialne. Wymogi podstawy kasacji określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są w tej mierze odmienne, niż w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W tym ostatnim przypadku konieczne jest powiązanie uchybienia proceduralnego organu zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W dalszej kolejności zastanowić się należy, czy wojewódzki sąd administracyjny do którego wniesiono skargę na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje prawo materialne, a jeśli tak, to jak wówczas powinna być sformułowana podstawa skargi kasacyjnej. Odpowiedź na pierwsze pytanie może sprowadzić się do oceny charakteru przepisu art. 156 § 1 K.p.a. Dokonując analizy przepisu art. 156 § 1 K.p.a. dostrzega się dyspozycję: "stwierdza nieważność decyzji" oraz szereg przesłanek tworzących hipotezy uprawniające do zastosowania dyspozycji, zawarte w punktach 1 - 7. Procesowy charakter dyspozycji zdaje się nie budzić wątpliwości. Ze stwierdzenia nieważności nie wynikają dla strony prawa lub obowiązki określone w normach prawa materialnego. Charakter poszczególnych hipotez, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., należy badać odrębnie w odniesieniu do każdej z nich. Ograniczając się do podstawy kasacji, ocenić należy charakter przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W dalszej analizie pominąć trzeba wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż zarzut kasacji nie dotyczył tej przesłanki. W pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się zaś naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów kompetencyjnych oraz przepisów procesowych (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 759). Jeśli zatem wojewódzki sąd administracyjny bada, czy zgodna z prawem jest decyzja wydana w trybie nadzorczym, oceniająca decyzję wydaną w trybie zwykłym pod kątem jej zgodności z normami prawa materialnego (tzn., czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego), to sąd stosuje prawo materialne. W takiej sytuacji możliwe jest postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter , B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze 2006, s. 379). Prawidłowo skonstruowana podstawa skargi kasacyjnej oddająca w pełni proces sądowej oceny legalności stosowania prawa materialnego przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może pomijać aspektu nadzorczego. Stosowanie prawa materialnego przez organ nadzorczy występuje w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem ocena sądu pierwszej instancji wyrażana jest także na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z tymi przepisami prawa materialnego, które zdaniem skarżącego zostały w postępowaniu administracyjnym zwykłym rażąco naruszone. Jak wynika z podstawy kasacji, rozwiniętej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, błędna wykładnia Sądu pierwszej instancji miała polegać na uznaniu, w ślad za organem nadzorczym, że wydanie decyzji o uwłaszczeniu, na podstawie art. 2 ust.1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bez zbadania, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, nie narusza rażąco art. 2 ust.1, w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej nie został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. Od razu trzeba stwierdzić, że zarzut wymaga merytorycznego odniesienia się, gdyż Sąd pierwszej instancji zarzucany pogląd rzeczywiście wyartykułował. Ocena zasadności zarzutu i trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji jest możliwa po analizie przesłanek art. 2 ust.1, zwłaszcza konsekwencji użycia w tym przepisie zwrotu: "Nie narusza to praw osób trzecich". Określenie "to" niewątpliwie odnosi się do konwersji zarządu na użytkowanie wieczyste, przewidzianej w art. 2 ust.1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 29 września 1990 r. Możliwe jest dwojakie rozumienie przytoczonego zwrotu. Po pierwsze, może ono oznaczać zastrzeżenie, iż uwłaszczenie nie może nastąpić, jeżeli naruszałoby to prawa osób trzecich. Po drugie zaś, możliwa jest interpretacja, według której fakt dokonania przekształcenia nie stanowi przeszkody do dochodzenia swych praw przez osoby trzecie (patrz: zdanie odrębne SSN Andrzeja Wasilewskiego do uchwały SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294). Mimo niedostatków w sformułowaniach obu pierwszych zdań art. 2 ust.1, w tym np. braku pożądanych słów "o ile" (nie narusza to praw osób trzecich), należy przyjąć, że konsekwencją zdania drugiego przepisu art. 2 ust.1 jest brak możliwości uwłaszczenia, w razie gdyby naruszałoby to prawa osób trzecich. Przed przesądzeniem, czy roszczenie o zwrot nieruchomości należy do praw, o których mowa w art. 2 ust.1 zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r., przypomnieć warto powszechnie aprobowaną klasyfikację praw podmiotowych. Niezależnie od różnorodności klasyfikacji praw podmiotowych, funkcjonujących w doktrynie prawa cywilnego, niekwestionowane jest odróżnienie praw podmiotowych bezpośrednich i roszczeń (patrz: Aleksander Wolter, Jerzy Ignatowicz, Krzysztof Stefaniuk "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2001, s. 132-134). Podział ten przybrał także postać normatywną w art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.). W przepisie tym przeciwstawiono prawa rzeczowe oraz prawa osobiste i roszczenia. Nie ulega wątpliwości, że uwłaszczenie nie może nastąpić wbrew prawom podmiotowym bezpośrednim, takim jak własność, czy użytkowanie wieczyste osoby trzeciej. Byłoby to zresztą jednocześnie sprzeczne z przesłankami hipotezy art. 2 ust.1 zdanie pierwsze. Uwłaszczenie w trybie art. 2 ust.1 państwowej osoby prawnej, w warunkach istnienia prawa własności osoby trzeciej, stanowiłoby oczywistą sprzeczność z treścią przepisu prawa materialnego i skutkowałoby oceną o rażącym naruszeniu prawa. Podobnie, uwłaszczenie nie może naruszać praw rzeczowych ograniczonych należących do osób trzecich, takich jak: użytkowanie, służebności. Ewentualne pozbawienie, decyzją uwłaszczeniową, osoby trzeciej prawa rzeczowego ograniczonego do nieruchomości stanowiłoby także rażące naruszenie prawa. Przystępując do omówienia wpływu istnienia roszczeń na uwłaszczenie zauważyć trzeba, że istotna różnica między prawami podmiotowymi bezpośrednimi, a roszczeniami polega na tym, że te pierwsze istnieją niejako z mocy prawa i obowiązują erga omnes niezależnie od aktywności właściciela, roszczenia zaś rodzą u adresatów obowiązek odpowiedniego zachowania się po ich skutecznym zgłoszeniu przez uprawnionego. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i jest roszczeniem ściśle związanym z osobą (por. postanowienie SN z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV CZ 141/00, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 52496; Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", LexisNexis 2007, s. 227-228). W myśl art. 142 ust.1 oraz art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), roszczenie to jest rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym, wszczynanym na wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości (por. uchwała SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294; wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1652/06, z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1733/06, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 43/07, niepublikowane, treść [w:] Baza Orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten znajduje oparcie także w analizie obowiązków organu w postępowaniu uwłaszczeniowym, związanych z zastrzeżeniem unormowanym w art. 2 ust.1 zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r., w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest nieruchomość poprzednio wywłaszczona. Obowiązki te wynikają z takiej oceny wzajemnej relacji art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz art. 69 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.), według której, złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust.1 o zwrot nieruchomości, nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPS 15/58, ONSA 1999/3/75). Skoro jednak ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jest możliwe wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie takie może być wszczęte wyłącznie na wniosek poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, należy przyjąć, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe - stosownie do ogólnej zasady postępowania administracyjnego zawartej w art. 9 K.p.a., nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków - powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy. Osoby te bowiem mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., wynikający z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca prawny wystąpią z wnioskiem o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać - jak wyżej była o tym mowa - zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jeżeli natomiast osoby te nie złożą w zakreślonym terminie wniosku o zwrot nieruchomości, należy przyjąć, że po upływie tego terminu ustają przeszkody w zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego (patrz: uzasadnienie w/w uchwały NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPS 15/98). W rozważaniach tych nie uwzględnia się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) regulujących, od dnia 1 stycznia 1998 r., zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż w czasie postępowania uwłaszczeniowego i w dacie wydania decyzji weryfikowanej postępowaniem nadzorczym obowiązywał w tym zakresie przepis art. 69 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe nie objął postępowaniem wyjaśniającym okoliczności, czy nieruchomość może być przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uchybił przepisowi art. 77 § 1 K.p.a. Brak zawiadomienia poprzedniego właściciela o postępowaniu uwłaszczeniowym stanowił zaś uchybienie normom art. 9 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. Naruszenia te mogą być oceniane w świetle art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uchybienia te nie skutkują zatem przyjęciem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. System weryfikacji decyzji w drodze administracyjnych trybów nadzwyczajnych oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 644). W postępowaniu uwłaszczeniowym nie naruszono zatem przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust.1 zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r., poprzez pominięcie praw osób trzecich. Tym bardziej nieusprawiedliwiony jest zarzut rażącego naruszenia tegoż przepisu prawa materialnego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust.2 oraz art. 64 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie stosował wprost tych przepisów, a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano na czym miałaby polegać owa błędna wykładnia powołanych norm konstytucyjnych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że zarzut ten kierowany jest pod adresem organu uwłaszczeniowego, który nie zawiesił postępowania administracyjnego, na skutek doszło do pozbawienia skarżącego roszczenia o zwrot nieruchomości. Argumentacja ta dotyka kwestii stosowania prawa materialnego i przepisów proceduralnych przez organy administracyjne. Nie ma zatem możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutu błędnej wykładni norm konstytucyjnych przez Sąd pierwszej instancji. Ewentualne odczytanie zarzutu jako dokonanie przez Sąd pierwszej instancji interpretacji art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w sposób sprzeczny z art. 21 ust.2 oraz art. 64 Konstytucji RP także nie pozwala na uznanie tej części podstawy skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną. Elementem wykładni przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji było przecież wyartykułowane stanowisko o wynikającej z art. 2 ust.1 konieczności umożliwienia ochrony praw poprzedniego właściciela, w razie zgłoszenia przezeń wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tak odczytany przepis art. 2 ust.1 omawianej ustawy nie jest sprzeczny z przepisami Konstytucji RP chroniącymi własność. W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.