I SA/Wa 1646/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. G. i H. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. i H. K., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił zwrotu wyżej opisanej nieruchomości z powodu tego, że część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. budową ul. [...], natomiast pozostała niewielka część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Od powyższej decyzji Prezydenta W. odwołały się M. G. i H. K., działające przez radcę prawnego A. S. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda Mazowiecki, w wyniku rozpatrzenia odwołania, stwierdził, że bezspornym w sprawie pozostaje, iż opisana wyżej nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy W. – [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. (znak: [...]) z przeznaczeniem jej pod budowę ulicy [...]. Organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż na części wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zrealizowano, w terminie określonym w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, cel dla którego wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa opisaną wyżej nieruchomość, tj. zrealizowano budowę ul. [...]. Natomiast na pozostałej części wnioskowanej o zwrot nieruchomości zrealizowano inny cel, który w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu pod budowę ulicy [...], mógł stanowić podstawę jej wywłaszczenia, gdyż wywłaszczony grunt znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 229a przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. A zatem w rozpoznawanej sprawie roszczenie nie przysługuje do części objętej wnioskiem nieruchomości, bowiem realizacja ulicy o innej nazwie na części wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zmiany jakościowej celu, dla którego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość. Organ ponadto podkreślił, że przepis art. 2a ustawy z dn. 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przewiduje że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Z przytoczonych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2 ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd judykatury i nauki prawa administracyjnego, że wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01 ONSA 2004/2/72). Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] wniosły M. G. i H. K.. W skardze podniosły, że w niniejszej sprawie wydano dotychczas kilkanaście decyzji administracyjnych w okresie ponad 13-letniego postępowania prowadzonego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1977 r. powoływała się na dwie decyzje o lokalizacji inwestycji: Nr [...] i Nr [...]. Zdaniem strony skarżącej prawdopodobnie budowa ulicy [...] miała nastąpić w dwóch etapach: etap Nr I i Nr II, przy czym stronie skarżącej nie jest znany zakres budowy każdego z etapów, tj. jakie byłyby odrębne granice lokalizacji inwestycji, które by odpowiadały kategorii: "etap I" oraz "etap II". W skardze wskazano również, że ewidencyjnie (poza decyzją, bo działek tam nie wymieniono) były to wówczas działki gruntu, powstałe z pierwotnej działki o nr ew. [...], nr ew. [...], o pow. [...] m2, nr ew. [...], o pow. [...] m2 i nr ew. [...], o pow. [...] m2 - łącznie [...] m2. Następnie działki te otrzymały oznaczenie ewidencyjne nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...], o pow. [...] m2. Wedle przypuszczeń skarżących dokonano wówczas odnowienia ewidencji gruntów, przy czym strony postawiły pytanie, czy zmian ewidencyjnych dokonano głównie po to, aby np. umożliwić Firmie "A."-sp. z o.o." budowę dróg dojazdowych/wyjazdowych do stacji benzynowej wybudowanej na sąsiedniej działce w połowie lat 90-tych XX wieku. W ocenie skarżących budowa stacji benzynowej i dróg dojazdowych do niej nie pozostaje w żadnym związku przyczynowym ze wspomnianymi decyzjami lokalizacyjnymi Nr [...] oraz Nr [...]. Wątpliwości skarżących dotyczą także działki o nr ew. [...]. W jaki sposób została rozliczona przy kolejnych nowych oznaczeniach działek. Odnosząc się do stanowiska organu, iż na nieruchomości zrealizowano inny cel niż cel wywłaszczenia, taki, który mógł stanowić podstawę jej wywłaszczenia, gdyż znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] (art. 229 lit a cytowanej ustawy), strona skarżąca wskazała, że w dniu [...] grudnia 1977 r. nie było żadnego innego celu, niż budowa (przebudowa) ulicy [...], zaś budowa ulicy [...] (w tym obrębie) rozpoczęła się najwcześniej jesienią 1996 r., tj. prawie 19-lat później. W ocenie skarżących, żaden urząd państwowy bądź samorządowy nie jest tak dalekowzroczny i w związku z tym nie można mówić o realizacji celu, który nie istniał wówczas nawet w planach, czy założeniach. Zarzucając powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Mazowieckiemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Oceniając zaskarżone decyzje w tym aspekcie, należy wskazać, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W obecnym stanie prawnym, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania przez organy w rozpoznawanej sprawie, definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu została podana w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przypomnieć należy, że przepisy rozdziału 6 Działu III wskazanej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie źródeł prawa wskazanych w tej normie prawnej. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] października 1970 r. oraz decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r., z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...]. A zatem wywłaszczenia dokonano na cel określony konkretnie. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że na dzień orzekania przez organy administracji publicznej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] stanowiła działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości w celu zwrotu byłym właścicielom) . Działka nr [...] została zwrócona następcom prawnym dawnych właścicieli decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], gdyż ta część dawnej nieruchomości nr [...], znajduje się poza liniami rozgraniczającymi ulicy [...]. Z pisma Urzędu Gminy W. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 5 lipca 1999 r. nr [...] (k-16) wynika, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], a działka nr [...] znajduje się częściowo w liniach rozgraniczających ul. [...]. Na części tej działki znajdującej się w granicach lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1977 r. wybudowano ulicę lokalną obarczającą ulicę [...] z pełna infrastrukturą techniczną (woda, gaz, ciepło, telefony, Kanał [...], energetyka) – pismo z dnia 25 sierpnia 2000 r. (k-53). A zatem działki ew. nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...] w granicach lokalizacji Nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. i częściowo w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Stanowią one własność Skarbu Państwa i pozostają we władaniu Zarządu Dróg Miejskich – dz. Nr [...] i Urzędu Dzielnicy W. – dz. Nr [...]. Okoliczności powyższe świadczą o tym, że cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. został zrealizowany i nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wskazać też należy, że art. 229 a wprowadzono w wyniku nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca uznał, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia (G. Bieniek Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 669). W świetle tego, przyznać należy rację organom orzekającym, iż realizacja ulicy [...] na części wywłaszczonej nieruchomości pod budowę ulicy [...], stanowi realizację innego celu publicznego, który w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia. Ulica [...] i ul. [...] są drogami publicznymi, czemu skarżące nie zaprzeczają. W tej sytuacji Prezydent W. i Wojewoda Mazowiecki zasadnie twierdzą, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki urządzenia, instalacje i pobocza. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia kwestie nie wiążące się ze sprawą o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w ramach której organ ustala jedynie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia", zdefiniowane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przeszkody do zwrotu, wynikające z art. 229 i art. 229a tej ustawy bądź przepisów szczególnych. Dla sprawy o zwrot dawnej działki nr [...] nie miał również znaczenia zarzut opieszałości organów administracji publicznej w rozpatrywaniu sprawy zwrotu tych działek. W tym bowiem przypadku stronie przysługuje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.