II FSK 864/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Włodzimierz Kubiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA del. Tomasz Zborzyński, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1603/07 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 5 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1603/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 5 października 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w dniu 14 grudnia 2006 r. Urząd Gminy K. wydał M. K. zaświadczenie, z którego wynikało, iż S. W. zam. przy ul. M. [...] w K. figurował w latach 1997 - 2003 w ewidencji podatkowej jako płatnik podatku za działkę położoną w K. o pow. 0.4700 ha, która nie stanowi gospodarstwa rolnego. Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2007 r. J. B. zwróciła się do Wójta Gminy K. o zmianę powyższego zaświadczenia. Skarżąca domagała się stwierdzenia, że S. W. zmarły w 1992 r. figurował w latach 1958 - 1992 w ewidencji podatkowej prowadzonej w Urzędzie Gminy w K. jako płatnik podatku za połowę działki położonej w K. przy ul. M. [...]. Strona wniosła ponadto o zaświadczenie, że w dniu śmierci S. W. przedmiotowa działka stanowiła gospodarstwo rolne, co potwierdzać miało oświadczenie sołtysa wsi K. złożone w sprawie I Ns 780/04 toczącej się przed Sądem Rejonowym w P. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyjaśniła, że S. W. w latach 80 - tych wydał jej w posiadanie przedmiotowe gospodarstwo w zamian za opiekę. Ona opłacała podatek gruntowy i inne świadczenia za całe gospodarstwo, tj. zarówno za swoją część gospodarstwa, którą otrzymała od rodziców, jak i za część S. W., zaznaczając, że robi to w jego imieniu. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2007 r. Wójt Gminy K. - działając na podstawie art. 306a § 1, 2 pkt 2, art. 306b oraz art. 306c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) - odmówił J. B. wydania zaświadczenia. Organ podatkowy zwrócił uwagę, że wnosząca podanie żądała potwierdzenia okoliczności faktycznych albo stanu prawnego, które nie wynikają z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W archiwum prowadzonym w Urzędzie Gminy K. nie znajdują się bowiem żadne dokumenty dotyczące przedmiotu posiadania przez S. W. w okresie 1958 - 1992. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 5 października 2007 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego J. B. zarzuciła naruszenie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (t. j. Dz. U. z 1970 r. Nr 24, poz. 199), art. 306b § 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 104, art. 217 i art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona domagała się zmiany postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w całości i orzeczenia zgodnie z żądaniem wniosku, ewentualnie uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy K. do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zaświadczenie jest stronie potrzebne w sprawie o zasiedzenie gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w motywach rozstrzygnięcia zaakcentował, że zaświadczenia, o jakich mowa w Dziale VIIIa Ordynacji podatkowej nie stanowią decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 207 tej ustawy, bowiem potwierdzają jedynie stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu ich wydania. Odwołując się do regulacji zawartych w art. 306a § 2 pkt 2 oraz art. 306b Ordynacji podatkowej, Sąd podkreślił, że postępowanie wyjaśniające, które organ podatkowy może prowadzić w przypadku wydawania zaświadczeń, ma ograniczony charakter. Postępowanie to może bowiem dotyczyć badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, bądź też może służyć wyjaśnieniu czy dane te dotyczą osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się osoba żądająca zaświadczenia. Organ podatkowy nie ma zatem kompetencji do wykorzystywania na potrzeby wystawienia zaświadczenia danych, które nie znajdują się w jego dyspozycji. Tym samym więc do przedmiotowego postępowania nie mają zastosowania zasady gromadzenia dowodów, które uregulowane zostały w szczególności w przepisach Działu IV Ordynacji podatkowej. Zatem w sytuacji, gdy dane niezbędne do wydania zaświadczenia nie znajdują się w dyspozycji organu bądź też, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania, a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, organ podatkowy odmawia wydania zaświadczenia w oparciu o art. 306c in fine Ordynacji podatkowej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że wobec braku w archiwum prowadzonym w Urzędzie Gminy K. dokumentów dotyczących posiadania przez S. W. spornej nieruchomości w latach 1958 - 1992, odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści była uzasadniona. Przedstawione przez skarżącą w odwołaniu oświadczenia sołtysa wsi K. B. W. oraz G. K., że w latach 70 - tych, 80 -tych i po 1992 r. J. B. odbierała nakazy płatnicze podatku za swoją część nieruchomości i za część nieruchomości S. W., nie mogły stanowić danych będących podstawą do wydania zaświadczenia o wskazanej przez stronę treści. Stan faktyczny i prawny, których zaświadczenia przez Wójta Gminy K. domagała się skarżąca winny być wykazywane wymienionymi dowodami w postępowaniu przed sądem powszechnym. W skardze kasacyjnej J. B. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, z którego wynika, że uważa się za rolną nieruchomość, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o planowaniu przestrzennym decyzją właściwego organu Prezydium Rady Narodowej została przeznaczona na inne cele, nie związane bezpośrednio z produkcja rolną, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 121, art. 122, art. 180, art. 306a, art. 306b § 2 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca wykazała interes prawny w zdobyciu żądanego zaświadczenia i wskazała na wiarygodne dokumenty stanowiące podstawę jej wniosku. W tej sytuacji organ podatkowy był zobowiązany wydać zaświadczenie potwierdzające prawa strony do gospodarstwa rolnego, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Skarżąca argumentowała, że zaświadczenie wydane M. K. było sprzeczne ze stanem faktycznym ustalonym w zaświadczeniach sołtysów B. W. i G. K. W ocenie strony, organy podatkowe, wydając przedmiotowe zaświadczenie, zaniechały dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z uwzględnieniem okoliczności decydujących o nieważności postępowania sądowego. Jeżeli zatem – tak jak w rozpatrywanym przypadku – brak przesłanek nieważności (art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny drugiej instancji wyznacza wyłącznie treść wniesionego przez stronę środka odwoławczego, w tym przede wszystkim treść zarzutów kasacyjnych kierowanych przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Autorka skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej wskazała zarówno na naruszenie przepisów o charakterze procesowym, jak i materialnoprawnym. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podkreślenia wymaga, że art. 3 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej. Cytowany przepis określa zatem zakres działania sądów administracyjnych precyzując właściwość rzeczową tych sądów. Do naruszenia analizowanego unormowania mogłoby więc dojść gdyby sąd administracyjny uchylił się od kontroli działań administracji publicznej bądź rozstrzygnąłby sprawę w ogóle nie podlegającą jego kognicji. Żadne z wymienionych uchybień nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał bowiem kontroli aktu organu administracji publicznej (postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.), wskazanego w art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność, że skarżąca nie zgodziła się z ocenę prezentowaną przez Sąd pierwszej instancji nie mogła natomiast uzasadniać zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 cytowanego Prawa. Na uwzględnienie nie zasługiwały również twierdzenia strony dotyczące uchybień w zakresie pozostałych przepisów procesowych: art. 121, art. 122, art. 180, art. 306a § 3 i art. 306b § 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 306a § 3 powołanej ustawy, zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania. Stosownie zaś do art. 306b Ordynacji podatkowej, organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie (na żądanie osoby mającej w tym interes prawny), jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 306b § 1). Organ podatkowy, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 306b § 2). Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że zaświadczenie jest wydawane na podstawie informacji będących w dyspozycji organu. Skoro zatem okoliczności faktyczne i stan prawny, potwierdzenia których domagała się skarżąca, nie wynikały z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu Wójta Gminy K., to odmowa uwzględnienia żądania J. B. była usprawiedliwiona. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wydanie zaświadczenia w oparciu o przedłożone przez nią oświadczenia byłoby niedopuszczalne. Mimo iż organ jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to – jak trafnie podnoszono w zaskarżonym wyroku – postępowanie takie ma ograniczony charakter. Może ono bowiem dotyczyć wyłącznie badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Z tego też względu w orzecznictwie przyjmuje się, że do postępowania tego nie mają zastosowania zasady gromadzenia dowodów, które uregulowane zostały w szczególności w przepisach Działu IV Ordynacji podatkowej (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 94/08, LEX nr 486005 i z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 528/05, LEX nr 196475). W świetle przedstawionych uwag wywody skarżącej, że wydanie zaświadczenia powinno nastąpić na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów, mimo braku stosownych danych w organie, należy uznać za chybione. Prezentowana w tym zakresie przez stronę argumentacja całkowicie pomija istotę instytucji zaświadczeń. Brak tym samym jakichkolwiek racji, aby wskazywane przez stronę naruszenia procesowe uznać za zasadne. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że niezrozumiałe pozostaje powoływanie przez stronę § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Niejasne bowiem pozostaje w jaki sposób organy podatkowe odmawiając wydania zaświadczenia mogły dopuścić się naruszenia przepisu zawartego w akcie prawnym, który utracił moc obowiązującą z dniem 24 grudnia 1990 r. (por. § 4 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 1990 r. w sprawie warunków dziedziczenia ustawowego gospodarstw rolnych – Dz. U. Nr 89, poz. 519). Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera w tym zakresie jakiegokolwiek wyjaśnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.