II OSK 796/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II SAB/Po 1/08 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie na rzecz K. J. kwotę 220 ( dwieście dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie niezałatwienia w terminie sprawy pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] lipca 2000 r. Starosta Krotoszyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i M. P. pozwolenia na budowę - remont budynku oficyny (z wyłączeniem ściany szczytowej), na działce nr [...] przy ul. [...] w K. W.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie wymienionych wyżej robót budowlanych, z uwagi na istotne odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Następnie w dniu [...] maja 2001 r. wydana została, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzja nakazująca inwestorom wykonanie wyszczególnionych w decyzji czynności, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, działając na podstawie art. 51 ust. 1a i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, udzielił J. i M. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej organ m.in. zobowiązał inwestorów do wystąpienia, po zakończeniu budowy, z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu. W dniu [...] kwietnia 2002 r. Starosta Krotoszyński udzielił J. i M. P. pozwolenia na użytkowanie oficyny. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2002 r. Z kolei wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 3015/02, uchylił opisane wyżej decyzje w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Od wyroku nie wniesiono skargi kasacyjnej. Po wyroku Sądu dalsze postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku oficyny podjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. K. J. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zażalenie w trybie art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy pozwolenia na użytkowanie oficyny. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin do załatwienia sprawy, tj. 60 dni od dnia otrzymania postanowienia. Po upływie wyznaczonego terminu K. J. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku oficyny. W uzasadnieniu skarżąca podała, że wyznaczony przez organ wyższego rzędu termin do załatwienia sprawy upłynął, a żadne rozstrzygnięcie nie zapadło. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podał, że K. J. jest właścicielką nieruchomości graniczącej bezpośrednio z działką nr [...] przy ul. [...], gdzie znajduje się budynek oficyny będący przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu I instancji K. J. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku, znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. W tego rodzaju postępowaniu stroną jest wyłącznie inwestor. Kwestia ta została w sposób jednoznaczny uregulowana w przepisie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis powyższy ma charakter normy szczególnej, która uchyla stosowanie norm ogólnych kształtujących ramy postępowania administracyjnego, w tym przepis art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wprowadzony nowelą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) i obowiązujący od dnia 11 lipca 2003 r., znajduje w pełni zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że wprawdzie wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożony został w dniu [...] lutego 2002 r., jednakże postępowanie nie było objęte dyspozycją art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, bowiem w dniu wejścia jej w życie (tj. w dniu 11 lipca 2003 r.) sprawa była zakończona decyzją ostateczną Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2002 r. (uchyloną następnie wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2005 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał zatem, że skoro skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie budynku oficyny, nie mogła też składać skargi na bezczynność organu w tej sprawie i domagać się wydania przez organ decyzji załatwiającej sprawę. Skarżąca nie miała również legitymacji czynnej do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2008 r. skargę kasacyjną wniosła K. J.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, przez błędną jego wykładnię. Wskazując na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku z dnia 4 marca 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wprawdzie sprawa została zakończona decyzją ostateczną, ale decyzja ta, a także decyzja organu I instancji, została uchylona przez Sąd, co oznacza powrót do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i kontynuację postępowania wszczętego przed wejściem w życie noweli ustawy - Prawo budowlane. W takiej sytuacji, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, jedyną okolicznością decydującą o tym, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, winno być to, kiedy wszczęto postępowanie w sprawie. Przepis intertemporalny w tym przypadku nie powinien pozbawiać strony uprawnień już nabytych. Intencją ustawodawcy, wprowadzając przepis przejściowy, było między innymi to, aby podmioty występujące w postępowaniach administracyjnych na prawach strony przed nowelizacją Prawa budowlanego zachowały swój status i uczestniczyły w nich po zmianie przepisów na tych samych prawach, aż do ich faktycznego zakończenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna w jej petitum zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego wynika jednakowoż, że intencją autora skargi było postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu intertemporalnego, tj. art. 7 ust. 1. Przepis ten określa, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce, jako że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] listopada 2002 r., jak też decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] kwietnia 2002 r., uchylone zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w motywach zaskarżonego wyroku, iż skoro sprawa została zakończona w postępowaniu administracyjnym ostatecznym rozstrzygnięciem, to w kontekście regulacji zawartej w cytowanym art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie ma znaczenia wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego przez sąd. Otóż uchylenie ostatecznej decyzji przez sąd administracyjny nie powoduje wszczęcia na nowo postępowania administracyjnego, lecz sprowadza się do tego, że sprawa jest ponownie rozpatrywana. To z kolei nakłada na organ administracyjny obowiązek zastosowania przepisów obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania i uznawania za strony te podmioty, które brały udział od początku w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył obowiązujące prawo poprzez błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, to jest art. 1 pkt 49 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, ponieważ przepis intertemporalny nakazywał w istniejącym stanie faktycznym i prawnym zastosowanie przepisów obowiązujących przed 11 lipca 2003 r. To z kolei przełożyło się na wynik przeprowadzonego przez sąd meriti badania zasadności skargi K. J. na bezczynność organu nadzoru budowlanego I instancji. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.