II OSK 2022/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant: Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 134/08 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną bojową 1. uchyla zaskarżony wyrok, a także decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2007 r. 2. zasadza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. C. kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II OSK 2022/09 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. sygn. VI SA/Wa 134/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji, zwanego dalej KGP, z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną bojową, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku udzielił M. C. pozwolenia na posiadanie broni palnej bojowej w celu ochrony osobistej. W dniu [...] sierpnia 2004 r., przeciwko stronie wszczęto postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń, z uwagi na sprawę karną prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Bydgoszczy o popełnienie przestępstwa z art. 284 § 2, art. 238, art. 233, art. 13 § 1 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k., tj. przestępstwa przeciwko mieniu. Sprawa ta przekazana została następnie Sądowi Rejonowemu dla Warszawy Śródmieścia /sygn. II K 259/06/. W związku z toczącym się postępowaniem, organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2004 r. zawiesił postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń, a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. postępowanie to podjął, po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 oraz art. 20 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji /Dz.U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm./, cofnął skarżącemu pozwolenia na broń palną bojową. Organ uznał, że fakt popełnienia przestępstwa przeciwko mieniu pozwala na zakwalifikowanie strony do kategorii osób, co do których istnieje obawa, że mogą użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Po rozpoznaniu odwołania M. C. KGP decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wobec naruszeń praw strony w toku postępowania, jak również z przyczyn formalnoprawnych. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. po raz wtóry, na tej samej co uprzednio podstawie prawnej, cofnął stronie pozwolenie na posiadanie broni palnej bojowej w celu ochrony osobistej, bowiem przeciwko M. C. toczy się postępowanie o przestępstwo przeciwko mieniu. W odwołaniu od tej decyzji M. C. zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji podnosząc, że rozstrzygnięcie nie może opierać się jedynie na samym fakcie prowadzenia postępowania karnego przeciwko osobie, a musi dodatkowo znajdować potwierdzenie w innych dowodach oraz okolicznościach sprawy. Dotyczy to w szczególności wykazania związku przyczynowego, który pozwalałby na przyjęcie, że istnieje obawa użycia broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że strona daje rękojmię należytego posługiwania się bronią w ramach udzielonego pozwolenia. KGP decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że wystarczającą przesłankę do cofnięcia pozwolenia na broń stanowi toczące się przeciwko skarżącemu postępowanie karne o popełnienie czynów przeciwko mieniu. W skardze strona zarzuciła naruszenie przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji wywodząc, że zgromadzony w postępowaniu karnym materiał dowodowy nie uprawdopodabnia popełnienia przestępstwa przeciwko mieniu i wymiarowi sprawiedliwości. Zakwestionowano również wykładnię przepisów sprowadzającą się do poglądu, że sam fakt prowadzenia postępowania karnego o przestępstwo przeciwko mieniu stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie i ponowił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił, podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organy. W szczególności nie ulega wątpliwości, że przeciwko skarżącemu skierowany został akt oskarżenia o popełnienie przestępstw zaliczanych do kategorii przestępstw przeciwko mieniu. Okoliczność ta w powiązaniu z brzmieniem przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji jest wystarczająca do cofnięcia pozwolenia na broń, gdyż samo wszczęcie i prowadzenie postępowania o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest równoznaczne ze skazaniem prawomocnym orzeczeniem sądu za popełnienie takich przestępstw. Cytując przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, a także dokonując analizy jego treści, począwszy od tekstu pierwotnego WSA wywiódł, że aktualne brzmienie tej normy prawnej nie nasuwa wątpliwości co do tego, że popełnienie przestępstw wymienionych w tym przepisie powinno /musi/ spowodować cofnięcie pozwolenia na broń, a w przypadku pozostałych przestępstw nie wymienionych, daje organom Policji podstawę do uznania administracyjnego. Podkreślono, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo sytuacja, gdzie wobec osoby toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że popełnienie przestępstw wymierzonych przeciwko tego rodzaju chronionym dobrom jest sprzeczne z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. W przypadku pozostałych przestępstw taki związek przyczynowy wymaga uzasadnienia właściwego dla decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego /tak NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1166/06/. Ponieważ prawo do posiadania broni jest prawem wyjątkowym, związanym z reglamentacją dostępu do broni, to broń może posiadać tylko osoba o nieskazitelnej opinii, a wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa przeciwko mieniu taką opinię podważa. Dodatkową okolicznością obciążającą w sprawie jest fakt, że skarżący jest byłym funkcjonariuszem Policji prowadzącym obecnie działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienie, do której to działalności posiadanie broni jest niezbędne. Fakty te nie świadczą na korzyść skarżącego i powyższego nie może zmienić pozytywna opinia o stronie w miejscu zamieszkania oraz fakt o niekaralności. W skardze kasacyjnej M. C., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W ramach pierwszego zarzutu wskazano na naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji poprzez przyjęcie, że w stosunku do skarżącego zachodzi obawa użycia broni w sposób niewłaściwy, w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, a w konsekwencji, że istnieją obligatoryjne przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń palną bojową w sytuacji, gdy skarżący nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego za czyn określony w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy i nie istnieje uzasadniona obawa, że może on użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania wymieniono art. 113 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, nie uwzględnienie interesu publicznego i słusznego interesu skarżącego w sytuacji, gdy zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i poprzedzających go decyzjach organu obu instancji nie ustalono czy istnieje uzasadniona obawa użycia broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego i na czym obawa ta polega. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy /sygn. [...]/, jednakże w sprawie tej wyrok nie zapadł. Okoliczność ta nie może być uznana za wystarczającą, wynikającą wprost z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, przesłankę do cofnięcia pozwolenia na broń. Podkreślono, że skarżący jako były funkcjonariusz Policji /formacji AT/ jest odpowiednio przeszkolony w zakresie posługiwania się bronią i zna przepisy, w jakich prawo dopuszcza jej użycie. Nadto skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia i okoliczność ta winna być rozważona przez pryzmat art. 7 k.p.a., przy uwzględnieniu pozytywnych opinii o skarżącym. Na konieczność rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli powołano się z przytoczeniem poglądów doktryny i orzecznictwa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oznacza również, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 113 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KGP wniósł o jej oddalenie podkreślając, że w sprawie wystąpiła przesłanka obligująca organy Policji do cofnięcia pozwolenia na broń. Przesłanką tą jest uzasadniona obawa, że skarżący może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ponieważ przeciwko stronie toczy się postępowanie karne o popełnienie czynu skierowanego przeciwko mieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji poprzez przyjęcie, że istnieją obligatoryjne przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń palną bojową w sytuacji, gdy skarżący nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego za czyn określony w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Na wstępie należy wskazać na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. II OPS 4/09, zgodnie z którą osoba skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest osobą, co do której istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, co uzasadnia cofnięcie pozwolenia na broń takiej osobie, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy w celu z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Uchwała nie objęła tej części przepisu, który odnosi się do osób, wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, a więc nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Brak związania uchwałą sygn. II OPS 4/09 daje podstawę do dokonania wykładni objętego skargą kasacyjną przepisu, który uległ nowelizacji w związku z implementacją Dyrektywy Rady z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni /91/477/EWG/, Dz.Urz.UE L 2008, Nr 179, s. 5. Zgodnie z art. 5 lit. b Dyrektywy, bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego; wyrok skazujący za popełnione umyślne przestępstwo z użyciem przemocy uznaje się za element wskazujący na takie zagrożenie. Art. 3 Dyrektywy upoważnia natomiast państwa członkowskie do uchwalenia w swym ustawodawstwie przepisów surowszych, niż przewidziane w niniejszej Dyrektywie. Przyjęcie w ustawodawstwie krajowym surowszych przepisów w zakresie dostępu do broni palnej stanowiło podstawę dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. W wyroku z dnia 4 marca 2010 r. sygn. II OSK 318/09 /nie publ./ stwierdzono, że "nie każde zarzucane osobie w postępowaniu karnym naruszenie wartości wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji wywołuje realne niebezpieczeństwo dla dóbr określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stąd też od organów wymaga się przekonującego wykazania w postępowaniu dowodowym, że cechy osobiste podejrzanego na tle konkretnego przypadku w taki sposób łączą się z możliwościami, jakie daje władztwo nad bronią, że dalsze dysponowanie bronią przez stronę w prosty sposób może powiększyć rozmiar strat w dobrach chronionych przez powyższe regulacje". Formułując taką tezę wskazano na konieczność odstąpienia od gramatycznej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, ze względu na zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przywołany został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 93), w którym Trybunał wskazał, że zasada ta - z jednej strony - stawia przed ustawodawcą "wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania (...) ingerencji w zakres praw bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś, powinna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja (...) musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. "Konieczność", którą wyraża art. 31 ust. 3 Konstytucji, mieści (...) w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń". Wskazano też, że podstawowe znaczenie dla interpretacji art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji ma art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę taką wykładnię podziela przyjmując, że skoro wynikająca z zasady proporcjonalności przesłanka konieczności ograniczenia praw została zrealizowana /przy uwzględnieniu uchwały sygn. II OPS 4/09/, to dalsze ograniczanie – w tym przypadku nabytych praw – tylko z tej przyczyny, że wobec osoby toczy się postępowanie o konkretne czyny, narusza zasadę proporcjonalności. Zatem kierując się konstytucyjnymi zasadami domniemania niewinności oraz proporcjonalności przyjąć należy, że w stosunku do osób, wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, cofnięcie pozwolenia na broń możliwe jest jedynie w przypadku gdy prowadzące postępowanie organy wykażą, że w stosunku do osób tych istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne, na zasadzie automatyzmu, cofanie pozwolenia na broń każdej osobie, w stosunku do której toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu. Cofnięcie pozwolenia na broń takiej osobie będzie natomiast możliwe w przypadku wykazania, że wobec takiej osoby istnieje uzasadniona obawa, że może ona użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego /zob. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r., sygn. II OSK 1173/07, czy też wyrok z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 868/08/. Jeszcze raz należy podkreślić, że warunkiem cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni jest wykazanie w toku postępowania administracyjnego przez organy Policji, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zarzutem popełnienia czy też popełnieniem przez stronę danego przestępstwa, a uzasadnioną obawą użycia broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Przy czym chodzi tu o tzw. adekwatny związek przyczynowy, tzn. taki, który pozwala na uznanie prawnej doniosłości tych następstw, które są dla ustalonych w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności faktycznych zwykłe (typowe, normalne), a na odrzuceniu takich, które należy ocenić jako niezwykłe, nietypowe, nienormalne. Dlatego też, dla oceny spełnienia tej przesłanki, warunkującej cofnięcie pozwolenia na posiadanie broni, niezbędne jest wzięcie pod uwagę nie tylko faktu popełnienia przestępstwa względnie toczącego się postępowania, ale również innych okoliczności faktycznych występujących w sprawie /por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. II OSK 994/07/. Reasumując stwierdzić należy, że nie jest uprawnione stanowisko WSA i orzekających w sprawie organów Policji, że bezpieczeństwo lub porządek publiczny doznają zagrożenia już przez fakt wszczęcia dowolnego postępowania karnego przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, ze skutkiem bezwzględnego cofnięcia pozwolenia na broń. Wadliwy i niedopuszczalny jest też pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że już samo wszczęcie i prowadzenie postępowania o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest równoznaczne ze skazaniem prawomocnym orzeczeniem sądu za popełnienie takich przestępstw. Wszystko to prowadzi do wniosku, że WSA a także organy Policji dokonały wadliwej wykładni art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Ponieważ skarga kasacyjna jako zasadniczy zarzut wskazała naruszenie prawa materialnego, który to zarzut okazał się usprawiedliwiony, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku. Przy zaprezentowanej wykładni przepisów prawa materialnego trafnym okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skoro cofnięcie pozwolenia na broń nastąpiło bez wyjaśnienia i wykazania przesłanek z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się: wpis od skargi /200zł/, opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie /100zł/, wpis od skargi kasacyjnej /100zł/, a także wynagrodzenie adwokata za obie instancje wraz z opłatą skarbową /razem 780 zł/, uzasadnia art. 203 pkt 1) P.p.s.a.