I OSK 760/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 754/07 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 754/07 na skutek skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych pojazdu oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty Łęczyckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], stwierdził też, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną: [...] Sp. z o.o. zs. w Ł. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. wystąpiła do Starosty Łęczyckiego o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nr [...] pojazdu marki: [...], nr podwozia: [...], oświadczając, że do utraty tablicy ciągnika samochodowego doszło podczas eksploatacji pojazdu na trasie z Włoch do Polski. W dniu [...] czerwca 2007 r. Starosta Łęczycki poinformował stronę, że nie może ona skutecznie ubiegać się o wydanie wtórnika tablic, a jedynie o rejestrację pojazdu, gdyż pojazd dwukrotnie zmienił właściciela. W dniu [...] czerwca 2007 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do Starosty Łęczyckiego pismo, w którym wnosiła o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Starosta Łęczycki decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wskazując w uzasadnieniu, że decyzja o rejestracji przedmiotowego pojazdu z dnia [...] września 2006 r. istnieje w obrocie prawnym, jednak nie wywołuje skutków prawnych. Spółka winna obecnie ubiegać się o rejestrację pojazdu, a nie o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych. Wskazano, że pojazd został w dniu [...] sierpnia 2006 r. wniesiony aportem do [1] Sp. z o.o. w Ł. W dniu [...] stycznia 2007 r. [1] Spółka z o.o. sprzedała pojazd [...] Sp. z o.o., pojazd zmienił zatem właściciela w rozumieniu art. 78 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), co wywołało po stronie nabywcy i zbywcy obowiązki określone w art. 78 ust. 1 i 2. Poprzedni i nowy właściciel powinni byli zawiadomić starostę o przeniesieniu prawa własności, czego nie uczynili. Spółka wniosła odwołanie się od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie § 13 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie oznaczania i rejestracji pojazdów (Dz.U. Nr 133, poz. 1123 ze zm.) oraz art. 73 i art. 78 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie wtórnika tablic jest bezprzedmiotowy wobec zagubienia tablic przed dwukrotną zmianą właściciela pojazdu w sytuacji, gdy zgodnie z § 12 rozporządzenia, obecnie to odwołujący się jako właściciel pojazdu może domagać się wydania wtórnika tablic, a nie o rejestrację pojazdu. W uzasadnieniu strona podała, że przedmiotowy pojazd obecnie powrócił do podmiotu, który legitymuje się decyzją o jego zarejestrowaniu. Spółce przysługuje zatem prawo do żądania wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Brak jest natomiast podstaw do dokonania rejestracji pojazdu na rzecz [1] Sp. z o.o., ponieważ temu podmiotowi nie przysługuje przymiot właściciela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że wydanie tablic pojazdu należy do czynności materialno-technicznych, brak było zatem podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Decyzja o rejestracji pojazdu istnieje w obrocie prawnym, ale nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ po jej wydaniu nastąpiły zmiany w zakresie prawa własności pojazdu. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej organ odwoławczy podkreślił, iż właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu, w przypadku natomiast zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego organ rejestrujący dokonuje rejestracji pojazdu na wniosek właściciela pojazdu. Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 73 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 78 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczania i rejestracji pojazdów oraz art. 73 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 i art. 10 k. p. a. poprzez przyjęcie, że spółka, która stała się ponownie właścicielem pojazdu i dysponuje nadal rejestracją pojazdu na tę spółkę, nie może domagać się wydania wtórnika tablic rejestracyjnych wobec ich zagubienia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał, z jakiej przyczyny i na jakiej podstawie prawnej Spółka powinna dokonać ponownej rejestracji pojazdu, jeśli posiada decyzję o rejestracji pojazdu i nie jest podmiotem uprawnionym do dokonania rejestracji na rzecz podmiotu, który przez krótki okres czasu był właścicielem pojazdu wskutek wniesienia pojazdu do Spółki tytułem aportu ale nie dopełnił czynności rejestracyjnych. Zdaniem strony skarżącej, fakt zmiany właściciela pojazdu w przeszłości i powrót prawa własności pojazdu do podmiotu, na który pojazd był zarejestrowany nie wyklucza możliwości zastosowania przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczania i rejestracji pojazdów. Niezrozumiałym ponadto jest w ocenie strony skarżącej twierdzenie organu, że z wnioskiem o rejestrację pojazdu powinna wystąpić Spółka [...] a nie Spółka [1], skoro z wnioskiem o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych wystąpiła Spółka [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 754/07 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Łęczyckiego z dnia [...] lipca 2007 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, art. 9 i art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą kwestią w ocenie Sądu było wyjaśnienie w jakiej formie prawnej winno nastąpić wydanie tablic rejestracyjnych. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, rejestracji pojazdu dokonuje na wniosek właściciela starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2–5. W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów w przypadku zagubienia tablic rejestracyjnych organ rejestrujący, na wniosek właściciela pojazdu, wydaje nowy dowód rejestracyjny pojazdu i zalegalizowane tablice rejestracyjne z nowym numerem rejestracyjnym oraz nalepkę kontrolną po: 1) oddaniu dotychczasowego dowodu rejestracyjnego, 2) przedstawieniu karty pojazdu, jeżeli była wydana, 3) złożeniu przez właściciela stosownego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań. Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 4 wymienionego rozporządzenia w przypadkach, o których mowa w ust. 1–3, organ rejestrujący, na wniosek właściciela pojazdu, może wydać zalegalizowane tablice rejestracyjne (wtórnik) z zachowaniem dotychczasowego numeru rejestracyjnego po przedstawieniu przez właściciela pojazdu: 1) dowodu rejestracyjnego, 2) przedstawieniu karty pojazdu, jeżeli była wydana, 3) stosownego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań. Kwestia formy prawnej w jakiej winna nastąpić rejestracja pojazdu oraz wydanie tablic rejestracyjnych była już kilkakrotnie rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z przyjętym poglądem sama rejestracja pojazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej zaś wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych jest czynnością materialno-techniczną. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 5 sędziów z dnia 15 listopada 1999 r. w spr. OPK 24/99 (ONSA 2000, nr 2, poz. 54) oraz w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 24 września 2001 r. w sprawie OPS 6/01(ONSA 2002, nr 1, poz. 7). W przekonaniu Sądu I instancji jest to zatem czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", i jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wnosiła o wydanie tablicy rejestracyjnej podnosząc fakt zagubienia dotychczas wydanej tablicy. Skoro wydanie tablicy rejestracyjnej (bądź jej wtórnika) jest czynnością materialno-techniczną to również odmowa wydania tablicy jest taką czynnością. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby upoważnienie organu administracji do załatwienia sprawy odmowy wydania tablic w formie decyzji. W sytuacji więc kiedy organ administracji uznaje, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania tablic rejestracyjnych (bądź ich wtórników) winien rozstrzygnąć o tym w odpowiednim piśmie. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada pisemności określona w art. 14 § 1 k.p.a. Organ administracji winien zatem pismem poinformować stronę, że w jego ocenie, nie zostały spełnione przesłanki do wydania tablic pouczając jednocześnie o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu postępowania określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosta Łęczycki poinformował stronę, iż nie może ona obecnie ubiegać się o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych lecz powinna zarejestrować pojazd. Pismo to jest zatem odmową wydania wtórnika tablic i czynność ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Obowiązkiem organu administracji było pouczenie strony o prawie i trybie zaskarżenia tej czynności. Organ administracji winien zatem pouczyć skarżącą spółkę o terminie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a., a następnie o możliwości zaskarżenia czynności do sądu administracyjnego. Pismo z [...] czerwca 2007 r. nie zawiera jednak takiego pouczenia. W odpowiedzi na to pismo Spółka złożyła w dniu [...] czerwca 2007 r. podanie wnosząc o wydanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, gdyż nie zgadza się ze stanowiskiem organu i chce je zaskarżyć do sądu. Organ administracji był zobowiązany wyjaśnić cel złożenia tego podania. Po pouczeniu o prawie i trybie zaskarżenia do sądu czynności odmowy wydania wtórnika tablic, organ winien ustalić czy podanie to stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tym bardziej, że zostało ono złożone w czternastodniowym terminie, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Organ nie pouczył jednak strony o możliwości zaskarżenia czynności do sądu ani nie wyjaśnił charakteru pisma z [...] czerwca 2007 r. Stanowi to naruszenie przepisów art. 8 i 9 k.p.a., które zobowiązują organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W odpowiedzi na pismo strony z dnia [...] czerwca 2007 r. organy administracji obu instancji umorzyły postępowanie co w przekonaniu zaś Sądu i instancji stanowiło naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jak zauważył Sąd, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu nie została spełniona przesłanka umorzenia, w dalszym ciągu istniał bowiem przedmiot postępowania jakim było żądanie strony wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Strona skarżąca cały czas formułowała swoje żądanie, zaś w piśmie z [...] czerwca 2007 r. wnosiła nawet aby jej sprawę rozstrzygnąć w takiej formie prawnej, która umożliwiałaby jej złożenie skargi do sądu. Skoro więc cały czas istniał przedmiot postępowania to niedopuszczalne było umorzenie postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Umorzenie postępowania kończyło postępowanie w sprawie odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, mimo że czynność materialno-techniczna organu, jaką stanowiło pismo z [...] czerwca 2007 r., była kwestionowana przez stronę i Spółka chciała ją zaskarżyć w przewidzianej prawem formie i trybie. W istocie organy administracji uniemożliwiły spółce zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności odmowy wydania wtórnika tablic. Strona skarżąca tym samym została pozbawiona możliwości złożenia skargi i oceny przez sąd prawidłowości czynności odmowy wydania wtórnika tablic. Dodatkowo Sąd podniósł, że organy administracji uniemożliwiły także Spółce ponowne ubieganie się o wydanie wtórnika tych tablic, niemożliwe jest bowiem ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną o ile istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu spraw. Ma wówczas miejsce tzw. res iudicata i dotyczy to także przypadku gdy wcześniej wydano decyzję umarzającą postępowanie. Zauważono również, że organy administracji obu instancji odmiennie uzasadniały przyczyny umorzenia postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że postępowanie zostało umorzone gdyż spółka winna się ubiegać o rejestrację nabytego pojazdu a nie o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych. W rzeczywistości więc organ I instancji umorzył postępowanie, gdyż strona skarżąca nie wystąpiła z takim wnioskiem jaki powinna złożyć. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje natomiast, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe gdyż brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje, że organy przedstawiły odmienną argumentację uzasadniającą umorzenie postępowania. Okoliczność ta nie ma jednak większego znaczenia. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące zasadności odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych znalazły się poza zakresem rozważań Sądu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Sąd zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji pouczyły stronę o prawie i trybie zaskarżenia do sądu czynności materialno-technicznej jaką jest odmowa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, a w szczególności o treści art. 52 § 3 p.p.s.a. Organy winny również wezwać stronę do wyjaśnienia charakteru jej pisma z [...] czerwca 2007 r., a w szczególności winny ustalić czy pismo to jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i w zależności od odpowiedzi strony na to wezwanie organy administracji winny podjąć dalsze czynności w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kontrola legalności decyzji administracyjnych wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa może być kontrolą dowolną; 2) naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 oraz art. 105 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że w tym przypadku – gdy sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej – jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest umorzenie tego postępowania, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, brak dokonania jakiejkolwiek wykładni norm prawa, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, brak wykazania, że wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, c) art. 152 p.p.s.a. poprzez orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi dotyczyła utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, który z natury rzeczy nie podlega wykonaniu. Wskazując na powyższe SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony skarżącej bądź też uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący podniósł, że norma zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jest odpowiednikiem normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Słusznym wydaje się powołanie poglądów odnoszących się do tej normy, zachowują one bowiem swą aktualność również w obecnym stanie prawnym. Zarówno w poglądach doktryny, jak i w orzecznictwie NSA utrwalony został pogląd, że zastosowanie normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy uzależnione było od spełnienia łącznie trzech przesłanek: 1) stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, 2) stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy, 3) uznanie, że rozmiar tych naruszeń posiada walor "istotnego". Wielokrotnie podkreślano, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja innej treści (wyrok NSA z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 754/99). W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego organu, niezależnie jakie byłyby naruszenia art. 8, art. 9 k.p.a., czy też jakiejkolwiek innej normy postępowania administracyjnego, to – uwzględniając, że sprawa wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej nie ma charakteru sprawy administracyjnej i "załatwiana" nie jest w drodze decyzji rozstrzygającej co do istoty – jedynym możliwym rozstrzygnięciem byłoby wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Na słuszność takiego poglądu wskazuje chociażby Sąd I instancji, który podnosi, że żądanie [...] Sp. z o.o. dotyczące wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej jest czynnością materialno-techniczną, co stanowi potwierdzenie stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2007 r. Zdaniem organu stanowisko Sądu, iż umorzenie postępowania stanowiło naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ w dalszym ciągu istniał przedmiot postępowania jakim było żądanie strony wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, nie odróżnia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego od żądania wnioskodawcy, które to żądanie może być zrealizowane w drodze czynności materialno-technicznej. Zgodnie z tezą wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA 428/2001 bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Uwzględniając, że merytoryczne rozpoznanie sprawy stanowi rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w drodze decyzji administracyjnej, to stwierdzić należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy niewątpliwie istnieje żądanie wnioskodawcy, które może być zrealizowane wyłącznie w drodze czynności materialno-technicznej, stanowiąc tym samym o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty, a więc o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co w konsekwencji stanowić winno o umorzeniu takiego postępowania. W dalszej części skargi kasacyjnej organ podnosi, że odnosząc stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku wskazać należy, że skoro żądanie strony skierowane do organu administracji publicznej dotyczyło wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej, które nie jest sprawą "załatwianą" w drodze decyzji administracyjnej, to żądanie takie nie wszczyna w ogóle postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro więc nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, to chybiony jest pogląd, że organ naruszył art. 8 i 9 k.p.a. Przechodząc do wytkniętego naruszenia przez organ art. 9 k.p.a., zdaniem Kolegium, z przepisu tego nie można wywodzić istnienia po stronie organu obowiązku informowania z urzędu strony postępowania o wszystkich środkach prawnych przysługujących jej w postępowaniu. W przeciwnym razie organ zobowiązany byłby świadczyć nieograniczoną pomoc prawną na rzecz strony w toku prowadzonego postępowania. W odniesieniu do stwierdzenia Sądu I instancji, jakoby organ zobowiązany był wyjaśnić cel złożenia w dniu [...] czerwca 2007 r. podania, Kolegium wskazało, że zgodnie z orzecznictwem sądu administracyjnego organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, takich jednak wątpliwości nie budziło wskazane pismo. Stąd też wywieść należy, że jedyną decyzją administracyjną, jaka mogła zapaść w przedmiotowej sprawie jest decyzja o umorzeniu postępowania, która też została podjęta przez Kolegium. W odniesieniu do stwierdzenia Sądu, iż wobec takiego rozstrzygnięcia dokonanego przez organ strona pozbawiona została możliwości ubiegania się o wydanie wtórnika tablic, organ podniósł, że naruszenie powagi rzeczy osądzonej odnosi się wyłącznie do kolejno wydanych po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Umorzenie zaś postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Z powyższych przyczyn w ocenie organu brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania przedmiotowej sprawy w formie decyzji rozstrzygającej co do istoty, zatem umorzenie postępowania jest zasadne i nie narusza przepisów prawa, w szczególności powoływanych przez Sąd I instancji art. 8, art. 9, art. 105 § 1 k.p.a., co stanowi z kolei o naruszeniu przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżące Kolegium podniosło, że w uzasadnieniu decyzji (raczej: wyroku) Sąd nie zawarł wskazań co do decyzji, która kończyłaby postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zasadniczego zarzutu dotyczącego przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., których naruszenia przez Sąd kasator upatruje w tym, że sprawa wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji lecz w drodze czynności materialno-technicznej, w konsekwencji czego zasadnym było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., albowiem istniał przedmiot postępowania, jakim było żądanie strony wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Mimo iż częściowo argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest trafna, co podnosi również autor skargi kasacyjnej, to jednak rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji obu instancji było uzasadnione. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 105 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeżeli zostaną spełnione następujące warunki: a) w sprawie działa organ administracji w znaczeniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., b) organ ten jest właściwy rzeczowo do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, c) sprawa ma charakter indywidualny, d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej, e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, f) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie kompetencyjnej, g) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania, h) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., i) podmiot uprawniony złożył wniosek inicjujący wszczęcie postępowania (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Zakamycze 2005, s. 32–36). Z zastrzeżeniami przedstawionymi niżej należało uznać, że w postępowaniu prowadzonym przez organy, które wydały zakwestionowane decyzje, istniał przedmiot sprawy administracyjnej wymagający merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty. Do rozpoznania pozostawał bowiem wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że sprawa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Regulacje dotyczące kompetencji organu administracji publicznej (starosty) w zakresie rejestracji pojazdów i związanych z nią czynności wydania dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych, zawarte są w administracyjnych przepisach materialnych, tj. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz stosownych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. OPK 25/99 wypowiadając się co do obowiązku dokonania rejestracji pojazdu w formie decyzji administracyjnej, przesądził zarazem administracyjny charakter takiej sprawy. Ścisły związek normatywny sprawy rejestracji pojazdu oraz sprawy w przedmiocie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych nakazuje uznać, że również w tym drugim przypadku mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej. Przepisy powołanych wyżej aktów prawnych nie stanowią jednak w jakiej formie omawiane sprawy powinny być załatwione. W zacytowanej uchwale z 20 czerwca 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarejestrowanie pojazdu następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez właściwego starostę, natomiast wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych pojazdu jest czynnością materialno-techniczną. Opierając się na tym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę, jak też Sąd Wojewódzki uznały, że wydanie tablic rejestracyjnych, bądź ich wtórników, jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podejmowana przez właściwy organ, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, czynność wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych jest nierozerwalnie związana z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie tablic rejestracyjnych, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, następuje w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07). W rozpatrywanej sprawie występuje jednak inny stan faktyczny i prawny. Mianowicie właściciel pojazdu wystąpił do właściwego Starosty z wnioskiem o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych podając, że doszło do utraty (zgubienia) tablicy rejestracyjnej określonego pojazdu, przy czym wnioskodawca dysponuje dowodem rejestracyjnym i kartą pojazdu. Wydawanie wtórnika zalegalizowanych tablic (tablicy) rejestracyjnych z zachowaniem dotychczasowego numeru rejestracyjnego reguluje przepis § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia, który stanowi, iż organ rejestrujący może tego dokonać w przypadkach kradzieży, zgubienia lub zniszczenia tablic (tablicy) rejestracyjnych, po przedstawieniu przez właściciela pojazdu: dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, (jeżeli była wydana) oraz stosownego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań. Z powyższej regulacji wynika, że różne są przesłanki wydania tablic rejestracyjnych w następstwie rejestracji pojazdu (§ 6) i wydania wtórnika tablic rejestracyjnych (§ 12 ust. 4). Warto też zwrócić uwagę, że według § 6 cyt. rozporządzenia organ rejestrujący "rejestrując pojazd" ma obowiązek wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych (następuje to automatycznie), natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia, organ ma taką możliwość, przy spełnieniu warunków w tym przepisie wymienionych. Jak już wyżej zaznaczono, brak jest wyraźnych wskazań ustawodawcy co do formy w jakiej wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych powinien być załatwiony. Niewątpliwie trzeba założyć, że wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych wszczyna postępowanie administracyjne, które jest odrębne wobec sprawy w przedmiocie rejestracji pojazdu. Czynność wydania tablic rejestracyjnych (wtórnika) musi być poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji wnioskodawca spełnia wymagane przepisami warunki. W rozpatrywanej sprawie można więc dopuścić podjęcie przez właściwy organ czynności w postaci wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, gdy ustalenia organu potwierdzą spełnienie warunków, o których mowa w przepisie § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jednocześnie zastrzec trzeba, że będzie to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynność podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administracyjnego, samo zaś uprawnienie zostało określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Trudno jednak zgodzić się z poglądem Sądu Wojewódzkiego, akceptującym stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji, że również odmowa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, może być dokonana w formie czynności, a konkretnie pisma informującego wnioskodawcę o przeszkodach do pozytywnego załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie po skierowaniu przez organ I instancji pisma do wnioskodawcy, iż powinien on się ubiegać o rejestrację pojazdu, nie zaś żądać wtórnika tablic rejestracyjnych, strona ponownie wniosła o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych, domagając się jednocześnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Starosta wydając następnie decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, przedstawił w jej uzasadnieniu ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz ocenę prawną prowadzącą do konkluzji, że wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych jest bezprzedmiotowy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, potwierdził prawidłowość ustaleń faktycznych i stwierdził, że Starosta zasadnie umorzył postępowanie, zamiast wydawać decyzję o odmowie wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej. Opisane działania organów w niniejszej sprawie budzą jednak zastrzeżenia. Zaznaczyć bowiem trzeba, że z jednej strony organ przeprowadził postępowanie jurysdykcyjne, tj. zbiera i rozpatruje materiał dowodowy, uznaje za udowodniony określony stan faktyczny, dokonuje subsumcji stanu faktycznego pod stosowne normy prawne, a z drugiej strony nie kończy tego postępowania wydaniem decyzji, lecz ogranicza się do pisma informacyjnego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. m.in. postanowienie SN z 18 października 1995 r. sygn. III ARN 45/95 OSNAPiUS 1996, nr 10, poz. 138). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r. sygn. III ARN 49/03 wskazał, iż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji i przed sądami. Ponadto podkreślić należy, że w świetle podstawowych zasad k.p.a. strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Jak wskazano wyżej administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych. Szereg doniosłych prawnie spraw jednostki jest załatwianych przez podejmowanie czynności materialno-technicznych. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów wojewódzkich obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (m.in. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 sygn. II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z 8 maja 2007 r. sygn. I OSK 850/06 – dot. odmowy wydania zezwolenia zagranicznego, wyrok NSA z 10 października 2007 r. sygn. II SA 1719/03 – dot. odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów, wyrok NSA sygn. I OSK 509/06, wyrok NSA sygn. II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego, postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r. sygn. III SA/Gd 262/07 dot. odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego, postanowienie WSA w Gliwicach z 31 marca 2008 r. sygn. III SA/GL 1374/07, wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2007 r. sygn. I SA/Kr 1210/05). Taki kierunek orzecznictwa znajduje również oparcie w doktrynie. Wprawdzie konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej jest dyskusyjna, to jednak ciągle aktualny i przekonywujący jest pogląd, że "powyższe domniemanie ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 611). Zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Forma "aktów i czynności" – przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń, str. 7–21; por. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 8, str. 465–466). Uwzględnienie powyższych rozważań w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego lecz rozstrzygnięciem w postaci decyzji odmownej. Rozróżnienia bowiem wymaga bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Nie stanowi natomiast o bezprzedmiotowości postępowania fakt, że określone żądanie nie może być uwzględnione. Niespełnienie przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia oznacza bezzasadność żądania skutkującą negatywnym załatwieniem wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Jest to bowiem niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co właśnie miało miejsce w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzjami uchylonymi przez Sąd I instancji. Ze względów wyżej przedstawionych za niezasadny uznać należało w konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a. Nietrafny też jest zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał oceny ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ w zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Kompletna treść uzasadnienia pozwoliła dokonać kontroli kasacyjnej, przy czym w zakresie w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędną argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji, została ona skorygowana w ramach przepisu art. 184 p.p.s.a. Co do zarzutu naruszenia art. 152 p.p.s.a. zauważyć należy, że rozstrzygnięcie dotyczące wykonalności zaskarżonego orzeczenia stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (chociaż znaleźć można poglądy, według których tylko takie orzeczenie nie podlega wykonaniu, które ze swojej istoty nadaje się do wykonania (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 375). W wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi w nim o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wykonania wyroku, pomimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Jako nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z uwagi na zupełny brak uzasadnienia tego zarzutu. Skoro autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym naruszenie wymienionego przepisu polegało, nie można było odnieść się do tego zarzutu merytorycznie. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.