II SA/Gl 161/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem oddala skargę. Rada Miasta M. uchwałą nr [...] z dnia [...] roku, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z zm.) w związku z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z zm.), wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia na czas nieokreślony z przeznaczeniem na cele rekreacyjne nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy M., położonej w rejonie ul. [...] w M. wykazanych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, stanowiącym jej integralną część. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta M. oraz postanowiono o wejściu uchwały w życie z dniem podjęcia. Wojewoda S. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku, wydanym w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały, jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, dalej określonej jako "ustawa". W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w dacie podejmowania przez Radę Miasta M. zakwestionowanej uchwały na obszarze Gminy M. nie obowiązywały ustanowione przez organ stanowiący zasady, o których mowa wart. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym. Prezydent Miasta musiał więc uzyskać zgodę na wydzierżawienie na czas nieoznaczony nieruchomości wskazanej w uchwale. Wydzierżawienie tej nieruchomości powinno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 37 ust. 4 ustawy – w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 12 lit. lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 137, poz. 1218 )- stanowi, że przepis ust. 1 art. 37 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Z redakcji art. 37 ust. 4 wynika, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy 3 lat lub czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Jednakże norma zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 ustawy, upoważnia organ stanowiący jednostki samorządowej do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym przez organ wykonawczy. Ponieważ art. 37 ust. 4 ustawy odsyła do ust. 1 to w konsekwencji także do odpowiedniego stosowania art. 37 ust. 2,3. Tym samym katalog sytuacji, w których organ stanowiący na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy może wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego jest ograniczony do przypadków wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających warunki ustawowe. W przypadku uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym nie zachodziła sytuacja, która dawałaby podstawy na wyrażenie zgody przez Radę na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawarciu umowy dzierżawy. Nieruchomość o której mowa w uchwale miała bowiem zostać wydzierżawiona pod cele rekreacyjne, które nie zostały wymienione w art. 37 ust. 3 ustawy. Wojewoda S. w omawianym rozstrzygnięciu nadzorczym powołał się także na stanowisko wyrażone w wyrokach : II SA/Gl 605/06, II SA/Gl 770/06 oraz I OSK 756/05 ) LEX nr 209189). Gmina M. powołując się na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody S. z dnia [...] roku i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym zaskarżyła przedmiotowe rozstrzygnięcie zarzucając mu niezgodność z prawem przez przyjęcie, iż rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości jedynie w sytuacjach określonych w odpowiednio stosowanych art. 37 ust. 1 -3 ustawy. Nadto rozstrzygnięcie – zdaniem skarżącej – zostało wydane z naruszeniem art. 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 kpa. Uzasadniając ten ostatni zarzut skarżąca podała, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak i samo rozstrzygnięcie nadzorcze zostało skierowane do Rady Miasta M., a nie Gminy M. Właściwą stroną postępowania nadzorczego jest gmina, co wynika z orzecznictwa administracyjnego ( II OSK 320/05, OSK 607/04 ), a nie jej organ stanowiący. W postępowaniu nadzorczym winna więc występować Gmina M. reprezentowana przez Prezydenta Miasta M. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało więc skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co uniemożliwiło stronie to jest Gminie przedstawienie argumentów jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego ( 10 kpa w zw. z § 1 ust. 5 ustawy samorządowej). Kwestionując stanowisko Wojewody w zakresie wykładni art. 37 ust. 4 ustawy skarżąca podkreśliła, że prowadzi ona do zbędności zdania drugiego w art. 37 ust. 4. Gdyby istotnie art. 37 ust. 3 ustawy znajdował zastosowanie do sytuacji regulowanych art. 37 ust. 4 ustawy to wystarczającym byłoby odesłanie zawarte w art. 37 ust. 4 ustawy zdanie pierwsze. W jej ocenie zamiarem ustawodawcy było uelastycznienie procedur regulujących gospodarkę nieruchomościami w gminie, przy zachowaniu racjonalności i zgodności z prawem podejmowanych działań. Wojewoda S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko i argumentację odnośnie wykładni art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy. Odnosząc się do zarzutu skierowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i rozstrzygnięcia nadzorczego do podmiotu nie będącego stroną postępowania uznał go za niezasadny. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego gminy, stroną jest organ, który podjął kwestionowany akt, gdyż tylko ten organ może – po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania nadzorczego – podjąć działania w celu doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Gdy zaś postępowanie nadzorcze, jak w przedmiotowej sprawie, kończy się stwierdzeniem nieważności uchwały rady, to wówczas rada jako jedyna może podjąć decyzję ( uchwałę) o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Natomiast samą skargę rozumianą jako pismo procesowe, winien wnieść organ wykonawczy gminy. Na tym właśnie polega specyficzne "współdziałanie" organów gminy przy zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwał rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do stanowiska skarżącej dotyczącego błędnego oznaczenia strony postępowania nadzorczego. Należy przede wszystkim stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze, jak i wcześniejsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostały skierowane do Rady Miasta M. Zdaniem Sądu takie określenie strony postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowe. W postępowaniu nadzorczym, jako strona musi bowiem występować organ, który podjął kwestionowany akt, gdyż to jego dotyczy przedmiotowe postępowanie i tylko ten organ – po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego – może podjąć działania mające na celu doprowadzenie aktu objętego postępowaniem nadzorczym do stanu zgodnego z prawem. Odrębną kwestią jest natomiast złożenie skargi na wydane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie. Skargę taką składa stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym gmina, której interes prawny został tym rozstrzygnięciem naruszony. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W świetle powyższych przepisów uzasadnione jest twierdzenie, iż stroną podstępowania nadzorczego o którym mowa w art. 91 ustawy samorządowej jest organ który podjął kwestionowany akt, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na treść art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) stroną jest albo organ, którego działanie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym albo gmina ( art. 98, ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ). W ocenie Sądu oznacza to, że zarzut skarżącej naruszenie art. 10 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym polegający na skierowaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego do Rady Miasta M. jest niesłuszny. W sprawie jest bezsporne, iż w dacie podejmowania objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały na terenie właściwości Gminy M. nie obowiązywała uchwała określająca generalne zasady nabywania i zbywania (...) nieruchomości będących własnością gminy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że Prezydent Miasta M. był zobowiązany uzyskać zgodę Rady Miasta M. na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] w M., objętej załącznikiem nr 1 do zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. W uchwale tej wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i art. 37 ust. 1 i 4 ustawy Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia na czas nieokreślony z przeznaczeniem na cele rekreacyjne przedmiotowej nieruchomości. Przechodząc do podstawowego zarzutu skargi związanego z naruszeniem przez Wojewodę S. art. 37 ust. 4 ustawy należy powołać się na wykładnię tego przepisu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 roku ( sygn. akt I OSK 756/05, Lex 209189 ), którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zgodnie z nią odwołanie się w art. 37 ust. 4 ustawy do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata (obecnie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony – ustawa z 24 sierpnia 2007 r. – Dz. U. nr 173, poz. 1218 ) ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem art. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4. Oznacza to, że katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu ( przetarg ) zawarcia umów najmu, użytkowania, dzierżawy ma charakter zamknięty. Ustawa wymienia przypadki zawierania takich umów w trybie bezprzetargowym ( art. 37 ust. 2 – przy odpowiednim zastosowaniu ). Natomiast w art. 37 ust. 3 statuuje możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązkowego trybu przetargowego jedynie w przypadkach wymienionych w tym przepisie i tylko wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających te warunki. Zamieszczenie w ustawie odrębnej podstawy, regulującej tryb zawierania umów dzierżawy było niezbędne z punktu widzenia legislacyjnego. W konsekwencji należy stwierdzić, że zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałą naruszono art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy, rozszerzając ustawowy katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawierania umów dzierżawy. W związku z powyższym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należy uznać za zgodne z prawem, nie naruszające art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.