II OSK 1079/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Bielsk Podlaski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 185/08 w sprawie ze skargi Gminy Bielsk Podlaski na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami za analizę i kontrolę dokumentacji dotyczącej opinii co do obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r. II SA/Bk 185/08, oddalił skargę Gminy Bielsk Podlaski na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami za analizę i kontrolę dokumentacji dotyczącej opinii na temat obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bielsku Podlaskim decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art.36 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006, nr 122, poz.851 ze zm., dalej zwana "ustawą o P.I.S.") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 20 poz.193 dalej zwane "rozporządzeniem") obciążył Gminę Bielsk Podlaski (inwestora) kwotą 58 złotych za kontrolę i analizę dokumentacji przedłożonej przy wniosku o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Uzasadnienie tej decyzji obejmuje w szczególności wyliczenie kosztów wykonania powyższych czynności. b) Decyzją z dnia [...] stycznia 2008, nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania Gminy Bielsk Podlaski, utrzymał w mocy decyzje organu I. instancji z dnia 28 listopada 2007 r. Za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowanym nadzorem bieżącym i zapobiegawczym, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty te ponosi jednostka zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych (art.36 ust.1 i 2 ustawy o P.I.S.). Opłaty są pobierane nie tylko za badania laboratoryjne prowadzone w stacjach sanitarno-epidemiologicznych, ale również za wszelkie inne czynności wykonywane w ramach sprawowanego nadzoru sanitarnego. Do takich czynności zalicza się między innymi wydanie przedmiotowej opinii w ramach sprawowanego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, za którą organ jest obowiązany pobrać opłatę w wysokości kosztów wykonania czynności. Wydanie opinii polega na analizie wymaganych ustawą dokumentów, między innymi informacji o planowanym przedsięwzięciu. f) Gmina Bielsk Podlaski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzuciła naruszenie art.107 § 3 K.p.a. w związku z art.140 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przedmiotu opłaty. Błędna wykładnia art.36 ust.1 ustawy o P.I.S. polegała na przyjęciu, że wydanie opinii w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie określonej drogi gminnej, jak również kontrola i analiza dokumentacji w sprawie wydania takiej opinii, podlegają opłacie, o której mowa we wskazanym przepisie. Sąd I. instancji naruszył również art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpujących ustaleń w zakresie określenia kosztów wykonania kontroli i analizy dokumentacji w sprawie wydania opinii dotyczącej uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. 2. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r. II SA/Bk 185/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy Bielsk Podlaski na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Nie ulega wątpliwości, iż sporne czynności są formą realizacji nadzoru zapobiegawczego w rozumieniu art.3 ustawy o P.I.S. Postępowanie w sprawie wydania opinii o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi gminnej spowodowało wszczęcie przez służbę sanitarną oddzielnego postępowania. Organ sanitarny zobligowany był do kontroli i analizy dokumentacji sprawy. W ocenie Sądu I. instancji, organ administracyjny wydający ustalający opłatę decyzją z dnia 27 listopada 2007 r. prawidłowo zastosował art.36 ust.1 ustawy o P.I.S. Nie ma podstaw prawnych, aby dla celów obliczenia spornej opłaty odmiennie traktować przypadki, gdy organ ogranicza się tylko do kontroli i analizy akt, a inaczej - gdy dodatkowo podejmowane są inne czynności (np. badania, ekspertyzy, czy wizje lokalne). Taka wykładnia prawa powodowałoby, że opłaty byłyby pobierane jedynie od niektórych czynności powiatowego inspektora sanitarnego, co naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Wydanie opinii na temat konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji poddane jest takim samym zasadom odpłatności, jak czynności laboratoryjne. W zaskarżonej decyzji organ sanitarny ustalił opłatę nie za samo wydanie opinii, lecz za ściśle określone czynności (zadania) w postaci kontroli i analizy dokumentacji sprawy. Strona skarżąca miała możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, zarówno w zakresie określenia czynności podjętych przez organ, jaki też wysokości określonych kosztów. Czynności podjęte przez Powiatowy Inspektorat Sanitarny (kontrola i analiza dokumentacji) zawierają się w katalogu "innych czynności związanych z nadzorem zapobiegawczym" (art.36 ust.1 ustawy o P.I.S.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje podstawy ustalenia spornej opłaty, stosownie do wymogów art.107 K.p.a. 3. W skardze kasacyjnej Gmina Bielsk Podlaski wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono niewłaściwą wykładnię prawa materialnego, tj. art.36 ust.1 ustawy o P.I.S. poprzez przyjęcie, że kontrola i analiza dokumentacji w sprawie dotyczącej wydania opinii w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, jest "inną czynnością związaną ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", podlegającą obciążeniu opłatą, o której mowa w tym przepisie. Wykładania Sądu I. instancji jest błędna. Przedmiotem opłaty są czynności "związane" z wykonywaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z czego należy wyciągnąć wniosek, że opłatą nie mogą być obciążone czynności polegające na sprawowaniu nadzoru zapobiegawczego a jedynie czynności związane z jego sprawowaniem. "Inne czynności" mają być, tak samo jak badania laboratoryjne, osobnymi czynnościami technicznymi, niebędącymi wyrazem samego sprawowania bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, lecz jedynie pozostawać w związku z wykonywaniem tego nadzoru. Czynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku Podlaskim polegające wyłącznie na kontroli i analizie dokumentacji na podstawie której została wyrażona opinia w formie postanowienia z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, nie są czynnościami związanymi z wykonywaniem nadzoru sanitarnego, lecz samymi aktami sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Nie można wydać opinii bez przeczytania i analizy dokumentów przedłożonych do wniosku o wydanie opinii. Analiza i kontrola tej dokumentacji jest nierozłączną czynnością w stosunku do czynności polegającej na wydaniu opinii. Obciążenie opłatą czynności polegającej na zapoznaniu się z treścią przedłożonych dokumentów byłoby w istocie równoznaczne z obciążeniem opłatą czynności polegającej na wydaniu opinii, czego uczynić nie można. Analiza i kontrola przedłożonej dokumentacji, polegająca w istocie na jej przeczytaniu, wykonywana bezpośrednio przez pracowników organu inspekcji, bez zasięgania opinii rzeczoznawców, bez dokonywania oględzin terenu lub innych dodatkowych czynności technicznych, nie jest inną czynnością wykonywaną przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art.36 ust.1 ustawy o P.I.S. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. II OSK 366/07, NSA rozstrzygnął kwestię sporną pobierania opłat i potwierdził prawidłowość postępowania przez organ. Powtórzył także stanowisko, wyrażone w wyroku z 14 maja 2007r. II OSK 1944/06, że dla obciążania opłatą nie ma znaczenia, że organ współdziałający wydając postanowienie, nie rozstrzyga o istocie sprawy, nie kończy postępowania i że uzgodnienie ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwionej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Nie ma wątpliwości, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobowiązane są do pobierania opłaty zarówno za czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, jak i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wyraźnie przewiduje to art.36 ust.1 ustawy o P.I.S. ["Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania."] Potwierdza to wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/06, na który powołuje się zarówno skarżąca Gmina, jak i organ administracyjny i Sąd I instancji. Omawianą opłatę ustala się decyzją administracyjną, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego Trafnie podkreśla odpowiedź organu administracyjnego na skargę kasacyjną, że "czynności kontrolne w ramach nadzoru zapobiegawczego mają inny charakter i w zasadzie opierają się na kontroli i analizie wyłącznie dostarczonej dokumentacji (np. art.48 ust.2 i 3 ustawy o ochronie środowiska - w tym wypadku ustawodawca obliguje wręcz do dokonania uzgodnienia tylko w oparciu o wyżej wymienione dowody, art.25 ust.1 pkt 3 ustawy o P.I.S.)." Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że opłata przewidziana w art.36 ust.1 ustawy o P.I.S. w ogóle nie może być pobierana za czynności wykonywane z tytułu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a taka teza jest oczywiście wykluczona przez wskazany przepis. B. Skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający w niniejszej sprawie, podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07, że nie ma podstaw, aby z pojęcia -inne czynności- organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wyłączać uzgodnienia (art.106 K.p.a.) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zwrot "czynności związane" wskazuje na czynności pozostające "w merytorycznym związku" czyli stanowiące przejaw nadzoru. sanitarnego. W konsekwencji opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za -inne czynności-, wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, (art.36 ust.1 ustawy o P.I.S.) mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. C. Oczywiście ma rację skarga kasacyjna, że zwalczana przez nią opłata należna jest za "inne czynności niż czytanie dokumentacji", albowiem praca organu nadzoru sanitarnego nie jest ograniczona do biernego przeczytania akt. Organ taki "dysponuje bowiem specyficznymi informacjami związanymi z zakresem swojej działalności, a co za tym idzie jest w stanie ocenić - już na podstawie informacji zawartych we wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych - jaki może być potencjalny zakres oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia." (z odpowiedzi na skargę kasacyjną). D. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni uzasadnioną konkluzję zawartą w zaskarżonym wyroku, że "bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (...), albowiem organ administracyjny rozstrzygnął o opłacie w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o P.I.S. oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami i zarzutami kasacyjnymi (art.174 w związku z art.183 § 1 P.p.s.a.). Dlatego niniejszy wyrok nie wypowiada się na temat pozostałych aspektów zaskarżonego wyroku. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).