I OW 11/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA : Anna Lech Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. J. z dnia 3 września 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] marca 1980 r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi R. W. postanawia: oddalić wniosek UZASADNIENIE: Pismem z dnia 29 stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] nr [...] orzekającej przejęcie na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego wraz z budynkami o powierzchni 40,74 ha, zapisanego w ewidencji gruntów wsi R. W. pod pozycją rej. 29 i w księdze wieczystej nr [...] jako działki numer [...],[...],[...],[...], a stanowiącego własność S. J. W uzasadnieniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, iż S. J. pismem z dnia 3 września 2007 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało się za organ niewłaściwy w niniejszej sprawie i działając na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazało wniosek S. J. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wskazało przy tym, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym m.in. w postanowieniach z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 57/06, z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 91/06 i z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OW 32/07, organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Ponadto wnioskujący organ podniósł, iż mimo dwukrotnych wystąpień do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie z urzędu nieważności postanowienia o przekazaniu według właściwości wniosku S. J., Kolegium to odmówiło podjęcia takich działań. Wobec powyższego skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. związane jest ostatecznym postanowieniem z dnia [...] o przekazaniu sprawy, to jedynym wyjściem z zaistniałej sytuacji było wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu o właściwość. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, iż organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznawania przedmiotowej sprawy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda S. J., została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), który utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Powołana ustawa nie zawierała żadnych uregulowań o przejęciu kompetencji w zakresie spraw wynikających z regulacji uchylonego art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., co pozwoliłoby ustalić właściwość organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Również następna ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 78), która uchyliła ustawę z dnia 26 marca 1982 r., nie przewidywała możliwości przejęcia gruntów rolnych na rzecz państwa z powodu opuszczenia, a w związku z tym nie określała organu właściwego w tej sprawie. W obowiązującym stanie prawnym nie ma uregulowań pozwalających na przejmowanie przez Państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych, nie istnieją już również w systemie organów administracji naczelnicy miast i gmin. W takim przypadku w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198), w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Natomiast stosownie do art. 17 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze (chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej). Kolegium podkreśliło, że takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 233/05 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt IV SA 2119/03. Ponadto w sprawie o sygn. akt II OW 47/07 Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] orzekł, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie natomiast z art. 21 § 1 pkt 1 kpa właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości według miejsca jej położenia. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie powiatu o., to stosownie do § 1 pkt 14 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), właściwym do rozpatrzenia niniejszego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. w sprawie z wniosku S. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] nr [...] o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi R. W., wydanej na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 kpa. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Rozpoznawany w niniejszej sprawie spór o właściwość dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] wydanej na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161), który stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Ponadto z akt sprawy wynika, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody S. z dnia [...], nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. J. Art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 – wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały jednakże skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze bowiem przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy – właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Jednakże w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r., przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. ww. ustawy (Dz. U. 1992 r. Nr 58, poz. 280) – z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na postawie decyzji administracyjnych. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet, jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej – wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 kpa, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nietrafne jest zatem stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek o rozpoznanie sporu o właściwość, iż skoro w obowiązującym stanie prawnym nie ma odpowiednika uregulowania z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. pozwalającego na przymusowe, nieodpłatne przejmowanie przez Państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już również naczelnicy miast i gmin, to należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r., a co za tym idzie jako organ wyższego stopnia wskazać samorządowe kolegium odwoławcze. Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw tego rodzaju, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W związku z powyższym błędny jest także pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 kpa samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, żaden z organów pozostających w sporze o właściwość (tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.) nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej tym sporem. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem uwzględnić wniosku. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Wobec tego, że postępowanie dotyczy sporu, który nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w sentencji postanowienia o oddaleniu wniosku.