VII SA/Wa 368/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1418/04, po ponownym rozpatrzeniu odwołania mieszkańców budynków przy ul. [...] SM "[...]" w W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z up. Burmistrza Gminy W. U. z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi Powierniczemu, Firmie "[...]" S.A. pozwolenia na budowę Zespołu Mieszkalno - Usługowo - Biurowego "[...]" wg projektu zamiennego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg [...] w W. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że co do zasady członek spółdzielni nie ma własnego interesu prawnego w sprawach dotyczących inwestycji na terenie spółdzielni, jednakże możliwy jest wyjątek od powyższego stanowiska, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy - podzielając stanowisko Sądu wyrażone w przywołanym wyroku - organ odwoławczy stwierdził uzasadniając decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., iż Wojewoda [...] nie miał uprawnienia do wszczęcia postępowania na wniosek mieszkańców budynków przy ul. [...] SM "[...]" w W. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 48 ustawy Prawo Spółdzielcze podmiotem uprawnionym do kierowania działalnością spółdzielni jak i reprezentowania jej wewnątrz jest zarząd spółdzielni. Tak więc uprawnienie do wszczynania postępowań administracyjnych przysługuje jedynie zarządowi. Ponadto biorąc pod uwagę inne zalecenia wynikające z wymienionego orzeczenia, organ rozważył ponownie czy w spornej sprawie doszło do naruszenia zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu członków spółdzielni. Podniósł, iż z załączonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane narożniki garażu wielopoziomowego znajdują się w odległości ponad 20 m od narożników budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych nr [...],[...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w W. Usytuowanie takie jest zgodne z § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według którego odległość otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien budynku mieszkalnego nie może być mniejsza niż 20 m. Organ zauważył, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane odnosi się do wymagań techniczno - budowlanych i norm projektowania, budowy i utrzymania obiektu budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę oraz to, że skarżący nie wskazali interesu prawnego organ stwierdził, iż nie został naruszony ich własny zindywidualizowany interes, a tym samym uznał, iż nie mogą być stroną postępowania. Fakt parkowania samochodów przez mieszkańców na terenie działki przy ul. [...], na której zaprojektowano inwestycję świadczyć może zdaniem organu II instancji jedynie o posiadanym interesie faktycznym a nie prawnym, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. złożyła G. S. wnosząc o jej uchylenie. Po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 622/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów administracji, że skarżąca G. S. nie posiada przymiotu strony, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd przyjął, że podmiotem uprawnionym do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest spółdzielnia mieszkaniowa reprezentowana przez jej zarząd, a nie poszczególni jej członkowie. Ponadto Sąd zauważył, że wyjątkowo jest możliwe dopuszczenie członka spółdzielni do udziału w postępowaniu w charakterze strony np. w sytuacji, gdy członek spółdzielni legitymuje się spółdzielczym prawem do lokalu, posiada współudział w użytkowaniu wieczystym działki, na której budynek mieszkalny zawierający dany lokal został wzniesiony i gdy realizacja określonej inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu. W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, że tego rodzaju okoliczności nie zaistniały bowiem nie został naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes skarżącej. Powyższy wyrok na skutek wniesienia przez G. S. skargi kasacyjnej był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpoznaniu sprawy wyrokiem wydanym dnia 24 stycznia 2008 r. w sprawie II OSK 1921/06 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno Sąd I instancji jak i organy w sposób niepełny wyjaśniły, czy G. S. przysługuje przymiot strony. W ocenie, Sądu II instancji, w zaskarżonym wyroku, ani w zaskarżonej decyzji, nie wykazano dostatecznie dlaczego skarżąca w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. nie ma przymiotu strony oraz nie wzięto pod rozwagę, że własnościowe prawo do lokalu w spółdzielniach mieszkaniowych stanowi inną niż własność kategorię prawną i że należy ono do tzw. ograniczonych praw rzeczowych uregulowanych w art. 244 i nast. Kodeksu cywilnego, których ochrona jako praw majątkowych powinna być maksymalnie zbliżona do ochrony odpowiedniej dla prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami mogą być nie tylko te podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, ale również inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji. Stwierdził także, że w sprawie bezspornym jest, iż skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem zobowiązana była wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jej uprawnienia. Tylko wówczas można będzie bowiem mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącej we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez nią przepis rzeczywiście został przy wydawaniu pozwolenia budowlanego naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Sąd II instancji uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. zauważył, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Po analizie akt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż w sprawie przyjęto - bez rozważenia i wyjaśnienia wszystkich jej aspektów - że skarżącej G. S. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Doszedł również do przekonania, że nie rozważono w ogóle kwestii cywilistycznych związanych z własnościowym prawem do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, które to prawo stanowi inną niż własność kategorię prawną i należy do tzw. ograniczonych praw rzeczowych uregulowanych w art. 244 i nast. Kodeksu cywilnego i którego ochrona - jako prawa majątkowego - powinna być maksymalnie zbliżona do ochrony odpowiedniej dla prawa własności. Sąd II instancji zauważył, że nie można wykluczyć sytuacji, iż osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym i odwrotnie. Sytuacji takich nie można jednak domniemywać, ale trzeba wykazać w procesie stosowania prawa, odwołując się do konkretnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego. Ustalenia stanu faktycznego i prawnego nie wypełnia zaś przedstawienie jedynie teoretycznych wywodów na temat pojęcia strony w myśl art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz zasadności zastosowania art. 157 § 3 kpa w odniesieniu m.in. do wniosku skarżącej. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ewentualne przyznanie atrybutu strony skarżącej nie oznacza oczywiście, że wszelkie prezentowane przez nią rację będą musiały być uwzględnione przez rozstrzygający organ administracji publicznej. Chodzi jedynie o stworzenie skarżącej możliwości weryfikacji w ramach postępowania nadzwyczajnego zasadności jej zastrzeżeń do decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. Sąd po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdza, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając niniejszą sprawę nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku, na podstawie kompletnego materiału dowodowego, czym dopuścił się naruszenia kpa tj. art. 7, art. 77, art. 80, i art. 136 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ odwoławczy winien pamiętać, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz przepisem art. 136 kpa, na podstawie którego ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W kontekście wyżej wymienionych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przypomnieć Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi ono wyłom od zasady stabilności decyzji oraz że stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony postępowania administracyjnego. W przypadku tego nadzwyczajnego postępowania nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie do art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania tj. np. czy wniosek o jego wszczęcie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. W kontekście wyżej wymienionych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przypomnieć organowi odwoławczemu także, że nie zawsze podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest jego stroną. Skutecznie żądać może wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej tylko strona postępowania administracyjnego tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem lub podmiot, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Przepisem prawa powszechnie obowiązującego w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę, stanowiącym podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego i w wyznaczającym tym samym krąg podmiotów postępowania, jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i który stanowi, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Przepisem prawa powszechnie obowiązującego stanowiącym podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego i w wyznaczającym tym samym krąg podmiotów postępowania administracyjnego może być również - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. - art. 244 Kodeksu cywilnego stanowiący m.in. o własnościowym prawie do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej. Wskazać należy za Sądem II instancji, iż własnościowe prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej stanowi inną niż własność kategorię prawną i należy do tzw. ograniczonych praw rzeczowych uregulowanych w art. 244 i nast. Kodeksu cywilnego i którego ochrona - jako prawa majątkowego - powinna być maksymalnie zbliżona do ochrony odpowiedniej dla prawa własności. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpoznając niniejszą sprawę winien mieć na uwadze to, że nie można wykluczyć takich sytuacji, w których osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym i odwrotnie. Sytuacji takich organ nie może jednak domniemywać, lecz zobowiązany jest je wykazać w procesie stosowania prawa, odwołując się do konkretnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego. Uzasadniając swoje przyszłe rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien zbadać, czy podmiot domagające się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, nie pozostają w tej szczególnej sytuacji, w której dopuszcza się uznanie jego statusu strony, mającej własny interes prawny i prawo domagania się ochrony w aspekcie przepisów prawa materialnego. Przytoczone powyżej argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, znajdujące oparcie we wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1921/06 organ zobowiązany jest uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).