IV SA/Wa 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2008 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) września 1995 roku, (...) Wojewoda (...) stwierdził, że nieruchomość ziemska o powierzchni 273,74 ha położona we wsi C. podlegała przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pismem z dnia (...) stycznia 2006 roku D. Z. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 1995 roku Nr (...) w części dotyczącej znajdującego się na tej nieruchomości dworku wraz z parkiem o powierzchni 1 ha. Zdaniem skarżącej dworek wraz z jednohektarowym parkiem, który nie mógł służyć do produkcji rolnej, nie podlegał działaniu przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przejęcie go na podstawie przepisów tego dekretu na własność Skarbu Państwa jej zdaniem rażąco naruszało prawo. Na terenie przejętej nieruchomości w czasie obowiązywania dekretu PKWN stało kilkanaście zabudowań o charakterze gospodarczym, których funkcjonalny związek z gospodarstwem nie może budzić wątpliwości, jednak brak jest takiego związku pomiędzy dworkiem oraz parkiem. Decyzją z dnia (...) września 2007 roku, Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 1995 roku Nr (...). W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli, stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. W sprawie spór dotyczył tego, czy Wojewoda (...), wydając decyzję z dnia (...) września 1995 roku dopuścił się naruszenia prawa, które mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Minister wskazał, że obecnie sprawa toczyła się w trybie nadzoru - w trybie nadzwyczajnym (prawie dwanaście lat po wydaniu decyzji w trybie zwykłym), kiedy to tylko wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Minister wskazał, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 Państwa nastąpiło na podstawie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała wymienione wyżej cechy, nieruchomość taka przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Minister zaznaczył, że do tego, by nieruchomość ziemska, spełniająca przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przeszła na własność Skarbu Państwa niepotrzebna była decyzja administracyjna. Nieruchomość taka przechodziła na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 13 września 1944 roku. Na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli. Zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e należało w pierwszej instancji do wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewodów), natomiast organem odwoławczym był Minister Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Organ przypomniał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie § 5 w/w rozporządzenia mogło być wszczęte jedynie na wniosek strony, o czym stanowi § 6 powyższego rozporządzenia. Wskazał przy tym, że jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego, wszczęcie takiego postępowania z urzędu było niedopuszczalne i skutkuje nieważnością wydanej w ten sposób decyzji. Minister podniósł, że decyzja Wojewody (...) wydana została po rozpatrzeniu wniosku D. Z. z dnia (...) listopada 1990 roku (data wpływu do Gabinetu Wojewody (...)). We wniosku tym, skarżąca wskazała, Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 iż jest następczynią prawną A. P. oraz zwróciła się o zwrot przejętego na własność Skarbu Państwa majątku ziemskiego C.. W ocenie Ministra Wojewoda (...) orzekając o całej nieruchomości ziemskiej C. o łącznej pow. 273,74 ha, postąpił zgodnie z wnioskiem D. Z. zaznaczając, iż organ związany jest treścią wniosku i nie może go dowolnie modyfikować. Zdaniem Ministra inaczej mogłaby się przestawiać sprawa, gdyby wniosek D. Z. złożony do Wojewody (...) obejmował jedynie zespół dworsko - parkowy, a nie całą przejętą nieruchomość ziemską. Minister uznał, że podnoszony przez D. Z. zarzut, iż decyzja Wojewody (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej zespołu dworsko - parkowego o pow. 1,05 ha, gdyż zespół ten nie służył produkcji w rolnictwie, nie zasługuje na uwzględnienie, podnosząc przy tym, iż powołana przez wnioskodawczynię uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 1990 r, sygn. TKW 3/89 z mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, utraciła moc powszechnie obowiązującą, obecnie można jej przepisać jedynie walor poznawczy. Minister na poparcie swoich wywodów powołał m.in., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1927/06, który jego zdaniem, zapadł w podobnej sprawie. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, że badając czy określona nieruchomość podpadała pod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, trzeba mieć na uwadze kontekst (określoną sytuację historyczno - polityczną) w którym przedmiotowy dekret został podjęty. Abstrahowanie od owego kontekstu może prowadzić bowiem do stosowania takich reguł wykładni, które w istocie prowadzą do wypaczenia literalnego brzmienia przepisów o których mowa i są zarazem sprzeczne z wolą ówczesnego ustawodawcy. Szczególnie niebezpieczne jest ocenianie tychże przepisów kategoriami interpretacyjnymi dominującymi współcześnie w państwach demokratycznych. Ocena czegoś, co miało miejsce przeszło 60 lat temu musi zostać zrelatywizowana do standardów wówczas obowiązujących w tym zwłaszcza do woli oraz celów jakie stawiał sobie ówczesny prawodawca. Owe cele, które w fazie ich realizacji doprowadziły do pozbawienia warstwy ziemiańskiej praktycznie całych majątków są dzisiaj trudne do zaakceptowania. Sąd podniósł również, iż nie jest rzeczą sądów ani organów administracji poszukiwanie takich reguł wykładni, które prowadzą do interpretacji Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 przepisów w istocie zmieniających ich treść i to nawet wtedy, gdyby towarzyszyły temu szczytne cele i obiektywnie słuszna chęć naprawienia krzywd, których źródłem było dawne prawo. Sąd podkreślił, iż krzywdy te mogą być naprawione jedynie przez współczesnego ustawodawcę - poprzez podjęcie inicjatywy ustawodawczej. Sąd w uzasadnieniu podniósł ponadto, iż u podstaw przyjęcia dekretu leżał taki system aksjologiczny, którego motywem przewodnim było zabrane przez ówczesne Państwo praktycznie wszystkiego, co spełniało normy obszarowe, określone wart. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. W w/w wyroku Sąd podkreślił również, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej którym operuje dekret nie może być utożsamiane jedynie z pojęciem gruntów bądź użytków rolnych. Konstrukcja przedmiotowego dekretu, jego cele, zakres jak również ratio legis poszczególnych norm wchodzących w jego skład, upoważniają do twierdzenia, że pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu należy rozumieć także nieruchomości, które nie były bezpośrednio wykorzystywane do celów prowadzenia produkcji rolnej, jak np. nieruchomości zabudowane w których zwykle mieszkał właściciel majątku ziemskiego. Minister zaznaczył także, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1998 roku sygn. akt IV SA 1658/96 wynika, iż: "przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej i wydanego na podstawie tego dekretu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nie dają podstaw do wyłączenia spod działania postanowień, zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zabudowań dworskich znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Minister zaznaczył także, że podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 210/05 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2004 roku, sygn. akt IV SA 4989/03. W wyrokach tych Sąd podzielił stanowisko, iż analiza przepisów regulujących przeprowadzenie reformy rolnej w okresie powojennym prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż ustawodawca nie wyłączał zespołów pałacowo-parkowych z możliwości przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, chociaż nie podlegały one parcelacji. W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że dwory, pałace czy parki były wyłączone z przejęcia na cele reformy rolnej - to niezrozumiałym jest, w jakim celu właściciele tych nieruchomości musieli opuszczać swoją nieruchomość i przenosić Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 się do innego powiatu, gdzie mogli występować jako bezrolni o nadział ziemi z reformy w tym innym powiecie. Z art. 7 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej bezspornie jego zdaniem wynika, że właściciel musiał opuścić swój majątek, a więc również dom, dwór, czy też pałac w którym mieszkał w terminie 3 dni po objęciu nieruchomości ziemskiej w zarząd przez pełnomocnika. W ocenie Ministra należy mieć także na względzie, że organ prowadząc postępowanie administracyjne w trybie nadzoru nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, gdyż byłoby to już rozstrzygnięcie właściwe dla trybu zwykłego. Badając legalność decyzji Wojewody (...), zadaniem organu było jedynie zestawienie zaskarżonej decyzji Wojewody (...) z przepisami prawa, tj. z brzmieniem przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy oraz z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania tego dekretu. Zdaniem Ministra w sprawie bezspornym jest, że nieruchomość ziemska C. posiadała powierzchnię ogólną znacznie przekraczającą 100 ha, ponadto powierzchnia użytków rolnych tej nieruchomości przekraczała 50 ha (wynosiła 88 ha), czego nie kwestionuje sama skarżąca. Bezspornym jest również jego zdaniem fakt, iż ani przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani przepisy aktów wykonawczych do tego dekretu nie wyłączały spod przejęcia na cele reformy rolnej pałaców, dworów, czy willi wchodzących w skład przejmowanej nieruchomości ziemskiej. Z uwagi na powyższe, w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, brak było podstawy do stwierdzenia, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) września 1995 roku stwierdzająca, iż nieruchomość ziemska o powierzchni 273,74 ha, położona we wsi C., w powiecie p., stanowiąca byłą własność K. P. i A. P. podlegała przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydana została z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej wchodzącego w jej skład zespołu dworsko -parkowego. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła D. Z. podnosząc zarzuty naruszenia: Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 1. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...), pomimo, że rażąco naruszała ona przepisy prawa, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 w sprawie wykonania dekretu PKWN w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, albowiem nie została przez Wojewodę (...) oceniona możliwość wyłączenia spod działania tego dekretu części przedmiotowej nieruchomości ziemskiej stanowiącej kompleks dworsko - parkowy; 2. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 w sprawie wykonania dekretu PKWN poprzez błędne stwierdzenie, że w postępowaniu wszczętym w trybie tego przepisu nie ma możliwości orzekania o wyłączeniu spod dekretu części nieruchomości ziemskiej; 3. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nieruchomości ziemskie podlegające dekretowi PKWN obejmowały także części nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Zdaniem skarżącej już w pierwszych swoich wywodach, dotyczących § 5 ww. rozporządzenia Minister prowadzi wywody całkowicie sprzeczne z treścią wydanej przez niego decyzji. Minister Rolnictwa stwierdził, że Wojewoda (...) nie miał podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia, że czy zespół dworsko parkowy znajdujący się w obrębie przedmiotowej nieruchomości podlegał przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, gdyż był związany wnioskiem D. Z., ta zaś wnosiła o wydanie decyzji w stosunku do całej nieruchomości. W konsekwencji Minister Rolnictwa stwierdzając, że postępowanie w trybie § 5 ww. rozporządzenia było wszczynane wyłącznie na wniosek strony, uznał, że organ był związany tym wnioskiem i nie mógł wydać decyzji jedynie w zakresie zespołu dworsko - parkowego. Odwołująca się podniosła, że nawet gdyby powyższe rozważania były słuszne, to decyzja Wojewody (...) z dnia (...) września 1995 roku byłaby wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Nie składała bowiem wniosku o wydanie decyzji, że nieruchomość podlegała działaniu dekretu PKWN - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a jedynie wnosiła o zwrot przejętego na własność Skarbu Państwa majątku ziemskiego C.. Uznanie, iż pismo D. Z. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 stwierdzenia czy nieruchomość podlega przepisom dekretu PKWN mogłoby być zasadne, jej zdaniem, jedynie wtedy, gdyby Wojewoda (...) zwrócił się do strony w trybie art. 9 Kpa o wyjaśnienie jak należy traktować jej pismo. Tymczasem z pisma odwołującej się z dnia (...) listopada 1990 wynika jedynie tyle, że wnosi o zwrot majątku ziemskiego, że był on jej zdaniem przejęty z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego, w ocenie odwołującej się, stwierdzić należy, że faktycznie decyzja Wojewody (...) z dnia [...] września 1995 roku rażąco naruszała prawo, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PWKN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem odwołującej się podkreślenia wymaga, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) (uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/2006). Odwołująca się podniosła, że z uzasadnienia powyższej uchwały NSA wynika, że tryb orzekania administracyjnego, określony w § 5 ww. rozporządzenia, uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel nieruchomości uważał, że jego nieruchomości z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania dekretu w całości lub w części, winien dotyczyć oceny czy dana nieruchomość ziemska lub jej część może być wykorzystana do prowadzenia działalności rolniczej, a nadto należało w tak wszczętym postępowaniu ocenić czy istnieje możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w tym dekrecie. Tak więc orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia, w ocenie odwołującej się, organ powinien zbadać, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar z wyszczególnieniem użytków Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 każdego rodzaju" (vide uzasadnienie powołanej uchwały NSA). Z przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia nie można bowiem jej zdaniem wyprowadzić wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. NSA nie wyłączył możliwości orzekania w tym trybie nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, tym samym dopuścił możliwość orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym w części lub w całości, a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską. Odwołał się w tym zakresie w dużej mierze do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego sygn. W 3/89, a także sygn. W 15/95, stwierdzając, uchwały te zachowują swoją aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, bowiem "ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego". Odwołująca się podniosła nadto, że szerokie rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanej wyżej uchwale w składzie 7 Sędziów i konkluzje zawarte w tezie oraz uzasadnieniu uchwały sprowadzają się do uznania, iż: 1. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani też w jego oderwaniu, gdyż służy jego realizacji i żaden przepis rozporządzenia jako aktu niższego rangą aniżeli dekret, nie może w przypadku jakiejkolwiek sprzeczności przepisów jednego i drugiego aktu mieć prymatu nad dekretem; 2. na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu, nie chodzi więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do celów realizacji celów wyczerpująco wymienionych w punktach a - e art. 1 ust. 2 dekretu PKWN; o ile zatem w punktach a, b, c art. 1 ust. 2 dekretu wprost "chodzi" o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, skoro mają być one przeznaczone na wymienione tam cele rolnicze, o tyle punkty d, e dotyczyły zarezerwowania odpowiednich terenów na cele tam wymienione, niekoniecznie rolnicze, lecz nie dawały podstawy do przejmowania na cele reformy rolnej innych nieruchomości ziemskich, a zwłaszcza pałaców, dworów, budynków mieszkalnych, gdyż w punktach tych mowa o Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 zarezerwowaniu odpowiednich terenów, a nie obiektów, 3. nieruchomościami ziemskimi dla celów związanych z dekretem, były wyłącznie nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przyjmując powyższe rozumienie za wykładnią wskazaną przez TK w uchwale w 3/89; 4. prawidłowa norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 lit e dekretu brzmi, że na własność Skarbu Państwa, bez wynagrodzenia, w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 dekretu), które stanowią własność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Odwołująca się wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa jednocześnie zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu organ administracji publicznej powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu." Zdaniem odwołującej się z powyższego wynika, że po pierwsze orzekając w trybie § 5 ww. rozporządzenia, organ powinien zbadać nie tylko normy obszarowe nieruchomości ziemskiej, ale także i to czy ma ona charakter rolniczy, czy w związku z tym jej przejęcie realizuje cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu, w tym także, czy istnieje możliwość wyłączenia spod działania dekretu tej części nieruchomości ziemskiej, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie może być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Odnosząc się natomiast do przejmowania na rzecz Skarbu Państwa innych nieruchomości ziemskich aniżeli rolnicze, albo części nieruchomości ziemskich nie związanych funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym (a stan faktyczny cytowanej uchwały NSA dotyczyły także zespołu parkowo - pałacowego), NSA stwierdził, że brak ku temu podstaw wynikających z dekretu, gdyż sprzeczne to było z jego celem, a "to, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, a rzeczywiste cele działania ówczesnych władz były odległe od wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu." Niedopuszczalne zdaniem odwołującej się jest twierdzenie takie, jak zaprezentowano w zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa, że obecna wykładnia przepisów dekretu i rozporządzenia wykonawczego winna być oceniana wedle ówczesnych realiów. Taka ocena jest zdaniem odwołującej się możliwa i konieczna, ale wyłącznie w odniesieniu do samego dekretu i celu dla którego został wprowadzony, a wynikającego z jego art. 1, nie zaś wedle aksjologii, którą w praktyce stosowano. Już sam dekret budzi poważny sprzeciw w świetle obecnych standardów demokratycznych i o ile mowa o naprawieniu szkód i krzywd nim wyrządzonych, to faktycznie można odesłać jedynie na drogę ustawodawczą. Nie do zaakceptowania jest natomiast w ocenie odwołującej się aprobowanie działań dawnych władz wykonywanych rzekomo "w imię realizacji celów reformy rolnej", lecz w rzeczywistości sprzecznych z dekretem wprowadzonym przez dawne władze, a nade wszystko celem, jaki mu te władze postawiły. Zaprezentowana przez Ministra Rolnictwa w zaskarżonej decyzji wykładnia dekretu, stwierdzająca, iż nie dotyczył on tylko nieruchomości o charakterze rolnym, jest, zdaniem odwołującej się, sprzeczna z postanowieniami tego dekretu. Stwierdzenie, że dekret obejmował np. nieruchomości zabudowane, nie związane bezpośrednio z produkcją "rolną, w których mieszkał właściciel majątku ziemskiego, wpisuje się w naganną praktykę dawnych władz, którą wytknął także NSA w cytowanej wyżej uchwale. Zdaniem odwołującej się nie jest też wiadomym skąd Minister Rolnictwa z art. 7 dekretu wnioskuje, że były właściciel musiał opuścić także dom, dwór czy pałac, skoro przepis ten dotyczy usuwania, a nie dobrowolnego opuszczania, a ponadto mowa w nim jedynie o usuwaniu z "objętych nieruchomości". Oczywistym jest, jej zdaniem, że taką nieruchomością mogła być tylko nieruchomość podlegająca dekretowi, a dopuszczalne było stwierdzenie, że część nieruchomości ziemskiej nie związana funkcjonalnie z produkcją rolną, nie podlegała dekretowi, gdyż nie była nieruchomością ziemską o charakterze rolnym, o jakiej mowa w dekrecie. Zdaniem odwołującej się organ wybiórczo cytuje orzecznictwo, pomijając taką wykładnię, którą sądy administracyjne wydały na korzyść dawnych właścicieli. Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 Cytowane w odwołaniu orzeczenie NSA nie stanowi, w ocenie odwołującej się, żadnego novum, choć podkreślenia wymaga, że zostało podjęte w powiększonym składzie. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano szereg innych orzeczeń podtrzymujących powyższe stanowisko, z których w ocenie odwołującej się warto zwrócić uwagę na wyrok NSA sygn. akt IV SA 2582/98: "Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. RP z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) nie dawał podstaw do przejęcia całego nieruchomego majątku właścicieli ziemskich, lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie i że tylko takie nieruchomości "przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 część druga". Na cele reformy rolnej powyższy dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu." Zdaniem odwołującej się ponieważ oczywistym jest, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) września 1995 roku dotyczyła wyłącznie oceny majątku ziemskiego C. w zakresie norm obszarowych, nie rozważała czy część majątku ziemskiego obejmująca kompleks dworsko - parkowy nie podlega działaniu dekretu PKWN, choć było to nie tylko możliwe, ale i konieczne jeżeli zważyć na prawidłową wykładnię przepisów dekretu, to decyzja ta rażąco narusza prawo tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 w sprawie wykonania dekretu PKWN w związku z art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia (...) lutego 2008 roku, Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) września 2007 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. Z. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 zawartymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 Kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 Kpa). W wyroku z dnia 9 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "... cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem 0 błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny 1 niedwuznaczny". Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt V SA 2998/99 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Zarzut skarżącej sprowadza się do stwierdzenia, iż wydając decyzję z dnia (...) września 1995 roku, Nr (...) Wojewoda (...) rażąco naruszył art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944 roku, Nr 4, poz. 17 ze Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zdaniem skarżącej brak było podstaw do przejęcia na podstawie tego przepisu kompleksu dworko - pałacowego. Poglądu tego, zdaniem Sądu, nie można podzielić. Nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej były dzielone w celu przekazania ich uprawnionym do korzystania z reformy rolnej. Wskazać należy, iż w § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 roku, Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie podlegały podziałowi zabudowania dworskie i przemysłowe. Nieruchomości, na których znajdowały się zabudowania dworskie podlegały więc przejęciu na cele reformy rolnej. W uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 roku, W 3/89 (OTK 1990/1/26) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Nie kwestionując poglądu Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Sądu stwierdzić należy, iż wskazane przez Trybunał Konstytucyjny rodzaje działalności wytwórczej w rolnictwie należy traktować jako wskazanie przykładowe. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na produkcję roślinną, zwierzęcą i sadowniczą, by uwypuklić różnice między nieruchomościami przeznaczonymi na cele działalności wytwórczej w rolnictwie, a nieruchomościami mającymi charakter działek budowlanych. Produkcja roślinna i zwierzęca nie może być utożsamiana z typowym wyobrażeniem o takiej produkcji, to jest np. z hodowlą koni, owiec, świń, krów lub uprawą zbóż, ziemniaków lub warzyw. Działalność wytwórcza w rolnictwie, to również działalność mniej typowa np. hodowla pszczół i produkcja miodu, uprawa roślin energetycznych. Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 Nie można też zdaniem Sądu uznać, iż nieruchomości ziemskie to wyłącznie nieruchomości, które mogą być wykorzystane do uprawy zbóż lub innych roślin. Z treści art. 2 ust. 1 pkt e wynika, że użytki rolne są tylko jednym z rodzajów nieruchomości ziemskich. Do nieruchomości służących produkcji rolnej zaliczyć należy nieruchomości na których znajdują się urządzenia melioracji wodnej. Urządzenia takie służyły należytemu utrzymaniu użytków rolnych. Nieruchomościami ziemskimi będą drogi dojazdowe do użytków rolnych. Bez ich istnienia nie byłoby bowiem możliwe wykorzystanie użytków rolnych. Nieruchomością ziemską będzie nieruchomość na której znajduje się staw rybny. Za nieruchomości ziemskie uznać należy nieruchomości na których zlokalizowane były zabudowania gospodarcze. Istnienie takich zabudowań umożliwiało wykorzystanie użytków rolnych. Nieruchomością ziemską jest również zdaniem Sądu nieruchomość, na której znajdują się zabudowania dworskie oraz nieruchomość, na której znajduje się park. Funkcjonowanie gospodarstwa rolnego związane jest z koniecznością posiadania przez właściciela gospodarstwa miejsca, w którym będzie on mieszkał i odpoczywał. Oczywistym jest bowiem, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie polega na ciągłej w nim pracy. Dla racjonalnego funkcjonowanie gospodarstwa jest posiadanie przez jego właściciela miejsca wypoczynku. Takim miejscem są zabudowania dworskie oraz ich otoczenie jak np. park. Wydzielanie nieruchomości na których znajdują się zabudowania dworskie i park z całości majątku ziemskiego byłoby zabiegiem sztucznym. Gospodarstwo rolne można w pewnym uproszczeniu porównać do zakładu pracy. Zakład pracy oprócz pomieszczeń przeznaczonych na cele produkcyjne posiada także pomieszczenia socjalne, z których korzystają osoby w nim zatrudnione. W gospodarstwach rolnych znajdują się natomiast zabudowania mieszkalne oraz ogródki, które również w uproszczeniu można porównać do zaplecza socjalnego zakładu pracy. Zabudowania dworskie oraz park spełniają takie same funkcje jak zabudowanie mieszkalne i ogródki w gospodarstwach chłopskich, różnica między nimi nie jest jakościowa, tylko ilościowa. Zabudowania dworskie oraz park są większe od zabudowań mieszkalnych i ogródków w gospodarstwach chłopskich, ale ich funkcja jest taka sama. Nie będzie nieruchomością ziemską, pomimo umiejscowienia jej na terenach wiejskich, nieruchomość na której znajdują się zabudowania niezwiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak na przykład zabudowania służące wyłącznie wypoczynkowi, np. pałacyk letni, pałacyk myśliwski, zajazd. Zabudowania Sygn. akt IV SA/Wa 575/08 dworskie oraz park dawnego majątku ziemskiego położonego we wsi C. mogą być uznane za tego rodzaju nieruchomości. Ponownie stwierdzić należy, iż ich wyodrębnianie z całego majątku C. byłoby zabiegiem sztucznym. Brak było zdaniem Sądu podstaw, by w decyzji z dnia (...) września 1995 roku, Nr (...) Wojewoda (...) stwierdził, iż przejęciu na cele reformy rolnej nie podlegała ta część majątku ziemskiego C. na której znajdowały się zabudowania dworskie oraz park. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji w tej części. Zgodzić należy się z poglądem skarżącej, iż w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 w sprawie wykonania dekretu PKWN istnieje możliwości orzekania o wyłączeniu spod dekretu części nieruchomości ziemskiej. Zgodzić również należy się z poglądem, że nawet jeśli złożony w trybie tego przepisu wniosek dotyczy stwierdzenie, iż cały majątek nie podlegał przejęciu na cele refom rolnej, to organ administracji może stwierdzić, iż cześć majątku nie podlegała przejęciu. Błędny pogląd organu administracji w tej kwestii nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak już bowiem wcześniej wskazano, nie istniały podstawy do uznania, iż zespół dworsko - parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.