II OSK 1919/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 337/08 w sprawie ze skargi S. U. i E. U. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną II OSK 1919 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie ze skargi S. U. i E. U. uchylono decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2008 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007 r., którą to decyzją umorzono postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r., którym udzielono pozwolenia na rozbudowę, została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 21 sierpnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2280/01. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 343/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r. Sąd stwierdził, iż inwestor W. B. rozpoczął roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie prowadził je w oparciu o decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2001 r. do dnia 16 lipca 2003 r. Sąd podkreślił, że roboty budowlane (rozbudowa) wykonane na podstawie nieostatecznej decyzji, która następnie została utrzymana w mocy przez organ II instancji, nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym) nawet w sytuacji późniejszego uznania przez sąd administracyjny wadliwości z jakichkolwiek przyczyn udzielonego pozwolenia i uchylenia pozwolenia na budowę wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2003 r. Do robót budowlanych, po wyroku sądu administracyjnego uchylającego pozwolenie na ich wykonanie znajdują zastosowanie regulacje zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 3 w związku z art. 51 ust. 7 ww. ustawy. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 są więc roboty budowlane, inne niż objęte art. 48 Prawa budowlanego, które wymagają doprowadzenia do zgodności z przepisami Prawa budowlanego i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi, co wiąże się z możliwością nałożenia na inwestora w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia wymaganych ocen, uzgodnień itp. Rozpoznając ponownie sprawę po wydaniu wyroku z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. zobowiązał inwestora W. B. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót pod kątem ich zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. W oparciu o złożoną ocenę techniczną, sporządzoną przez uprawnione osoby z lutego 2006 r., organ ustalił, że sporne roboty (rozbudowa) zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno - budowlanymi, poszanowaniem interesów osób trzecich, w szczególności w aspekcie nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w obiektach sąsiednich, nie naruszając § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Wobec zgodność wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi i braku naruszenia tymi robotami uzasadnionych interesów osób trzecich, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. i E. U. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał na prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ I instancji, poczynionych w oparciu o złożoną ocenę techniczną, potwierdzającą zgodność robót wykonanych na działce nr [...] z przepisami, w tym § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie dotyczy przypadku samowoli określonej w art. 51 Prawa budowlanego. Skoro zatem z przedłożonej opinii technicznej wynika, że sporne roboty nie naruszają prawa to brak jest podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności, mających na celu doprowadzenie tych robót do zgodności z prawem, co czyni postępowanie w zakresie określonym art. 51 Prawa budowlanego bezprzedmiotowym i uzasadnia umorzenie postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wnieśli S. i E. U., domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżących wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną, bowiem zrealizowano je z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, a także § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, skupiając się w szczególności na wykazaniu błędnej interpretacji skarżących dotyczącej § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji stan prawny robót budowlanych, których dotyczy kontrolowana decyzja jest bezsporny i stanowi następstwo ocen wyrażonych w wyrokach Sądów Administracyjnych z dnia 8 września 2005 r. sygn. II SA/Ka 2836/03 i z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. II SA/Gl 343/00. Sąd stwierdził, iż zrealizowane roboty stanowią samowolę budowlaną o jakiej mowa w art. 51 Prawa budowlanego i obowiązkiem organów orzekających w niniejszym postępowaniu było doprowadzenie tych robót do stanu zgodności z przepisami. Jest oczywistym zdaniem Sądu, że na skutek uchylenia pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2003 roku sygn. akt II SA/Ka 2280/01 organy winny rozpoznać sprawę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego (z ewentualnym wykorzystaniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego), o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków przewidzianych art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podstawę dla wydania takiej decyzji przewiduje art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W praktyce obowiązek ten polega na nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego). Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - winna zawierać elementy takie, jak w przypadku projektu budowlanego. Taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a więc nie tylko zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce. Pozwala ona wreszcie na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, wykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej oznacza, że zrealizowane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a organ nadzoru z urzędu lub na wniosek zobowiązany jest do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku - art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku, gdy inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie jest możliwe w postępowaniu prowadzonym w trybie i na zasadach art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 ww. ustawy wydanie decyzji o umorzeniu tego postępowania. Postępowanie takie, wobec prawnej konieczności podjęcia merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Natomiast umorzenie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, przy wcześniejszym uchyleniu przez Sąd pozwolenia na budowę w istocie doprowadziło do sytuacji nie posiadania przez inwestora żadnego tytułu do wykonanych robót budowlanych. W obowiązującym od dnia 2 września 2005 r. stanie prawnym inwestor do użytkowania obiektu (jego części) mógł przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, do zawiadomienia o zakończeniu budowy w takim przypadku (samowoli likwidowanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego) inwestor powinien dołączyć decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 i dokumentację powykonawczą. W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdził, że decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego t.j. art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego i prawa procesowego t.j. art. 105 k.p.a., a w przypadku zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził także, iż wskazania, co do dalszego postępowania wynikają bezpośrednio z treści powyższego uzasadnienia natomiast odniesienie się do zarzutów skargi byłoby obecnie przedwczesne. Dopiero, bowiem wykonanie dokumentacji budowy i inwentaryzacji powykonawczej umożliwi ocenę tych zarzutów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł W. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającego na błędnym przyjęciu, iż przepis ten daje podstawę do żądania od inwestora robót budowlanych przedłożenia ekspertyz, ocen i dokumentów tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości "i utrzymanie w mocy decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie art. 188 p.p.s.a." oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego można nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, co jednak nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić budowy do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny mogą jedynie stanowić element postępowania dowodowego, a następnie podstawę do podjęcia decyzji. Możliwość żądania ekspertyz, dokumentów i ocen została uregulowana w art. 81c Prawa budowlanego i na tej podstawie organ może nałożyć taki obowiązek w drodze postanowienia. Odwołując się do poglądów doktryny i do stanowiska orzecznictwa skarżący wskazał, iż brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych, naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. W ocenie skarżącego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy do stwierdzenia, czy istnieje możliwość zastosowania którejś z dyspozycji art. 51 Prawa budowlanego. Przedłożona organowi nadzoru budowlanego ekspertyza i ocena techniczna wykluczyły jakiekolwiek naruszenie przepisów techniczno - budowlanych, co implikuje, iż w sprawie nie można nakazać wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, których celem byłoby doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Powoduje to konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, który mógłby mieć zastosowanie w tak ustalonym stanie faktycznym. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli S. i E. U., wskazując na nietrafność zarzutów skargi kasacyjnej oraz prawidłowość stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż chybiony jest stawiany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie ustalono, iż inwestor W. B. wykonał roboty budowlane, polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rudy Śląskiej z dnia [...] kwietnia 2001 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2001 r. Po zakończeniu robót budowlanych, ww. decyzja Wojewody Śląskiego została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2003 r., w następstwie którego decyzją z dnia [...] października 2003 r. Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w tej instancji. Powyższe względy spowodowały konieczność rozpoczęcia procedury w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w tym ewentualnego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, wskazanego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mającego na celu doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, po uprzednim wykonaniu przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych, nakazanych przez organ administracji. Wyjaśnić przy tym należy, iż przez "stan zgodności z prawem" należy rozumieć taki stan, który w świetle obowiązujących przepisów pozwala na zaakceptowanie wykonanych robót budowlanych, po ewentualnym dokonaniu określonych czynności lub robót budowlanych i w konsekwencji na ich legalizację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 1028/08, niepubl.). Wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, a więc nadanym mu nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) stanowi: "... właściwy organ w drodze decyzji: ..... nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania...". Tak więc powyższą normą wprowadzono przesłankę "obowiązku wykonania określonych czynności", co w praktyce nakłada na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację powykonawczą (art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego). Dokumentacja budowy winna również zawierać elementy takie, jak w przypadku opracowania projektu budowlanego. Dopiero, bowiem taka dokumentacja powykonawcza pozwala na dostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym przypadku rozbudowa budynku mieszkalnego, wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno - budowlanymi, odnoszącymi się do usytuowania budynku na działce oraz czy nie naruszają one usprawiedliwionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższe stanowisko zostało wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 167/06 (opubl. ONSAiWSA 2007 r. Nr 6, poz. 132), a który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Argumentacja podnoszona przez autora skargi kasacyjnej jest o tyle nietrafiona, że odnosi się do brzmienia przepisu obowiązującego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a więc nieobowiązującego w dniu orzekania przez organy administracyjne. Tym samym zarówno powołane przez skarżącego orzecznictwo, jak i poglądy doktryny, wskazujące, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje podstawy do żądania od inwestora jako "wykonania robót budowlanych" przedłożenia ekspertyz, ocen i dokumentów, uznać należało za wadliwe o tyle, że autor kasacji nie uwzględnił stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem. Zauważyć trzeba, iż organ administracyjny prowadząc postępowanie legalizacyjne, zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe, co może wiązać się często z nałożeniem też obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a czego na obecnym etapie postępowania nie sposób wykluczyć. Ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy pozwoli, bowiem dopiero organowi na ocenę, czy nie zachodzi przesłanka z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a jeśli nie, organ będzie mógł wskazać wykonanie, jakich czynności lub prac jest konieczne w celu doprowadzenia zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Przedstawione wyżej względy, wskazują na to, iż rację ma Sąd pierwszej instancji określając zakres czynności, jakie winny zostać w sprawie podjęte w przypadku prowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Wreszcie nie dostrzega wnoszący skargę kasacyjną, iż w zaskarżonym wyroku nie przesądzono o braku legalności zrealizowanych robót, lecz jedynie wskazano, że organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe i rozważyć kwestie, szerzej zresztą przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pozwalające inwestorowi na legalizację wykonanych robót. W konsekwencji zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w zakresie określonym we wniesionej kasacji. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.