I OSK 145/08

Sygn. akt I OSK145//08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lipca 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech ( spr.) sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2007r. sygn. akt II SA/Gl 459/07 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 459/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: [...] "[...]" Sp. z o.o., z siedzibą w K., która w swej działalności zajmuje się również prowadzeniem hoteli pod nazwą [...], w dniu 21 sierpnia 2006 r., skierowała do Prezydenta Miasta M. ofertę wydzierżawienia na okres 20 lat – z możliwością przedłużenia do 30 lat – zabudowanej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy M., położonej przy ul. [...], w celu wyremontowania z przekazaniem na hotel i doprowadzenia obiektu do standardu obiektu co najmniej dwugwiazdkowego. Rada Miasta M. uchwałą z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia na okres 20 lat z przeznaczeniem pod działalność hotelarską zabudowanej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy M., położonej przy ulicy [...] w M. W związku z podjęciem tej uchwały, Prezydent Miasta M., zarządzeniem z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11, 12, 13 ust. 1 i art. 25 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarł umowę dzierżawy tej nieruchomości na okres 20 lat. Na uchwałę Rady Miasta M., Wojewoda Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały, jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł, że w chwili podejmowania przez Radę Miasta M. zaskarżonej uchwały nie obowiązywały na obszarze gminy zasady, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a powołanej ustawy o samorządzie gminnym, zatem Prezydent Miasta musiał uzyskać zgodę Rady na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Ś. wskazał, że wyrażenie zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania przedmiotowych umów możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami i to tylko wówczas, gdy o ich zawarcie nie ubiega się więcej podmiotów. Natomiast, zdaniem organu, w przypadku zaskarżonej uchwały nie wystąpiła sytuacja dająca podstawę do wyrażenia zgody przez radę na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umowy dzierżawy. Nieruchomość wskazana w tej uchwale miała bowiem zostać wydzierżawiona na działalność hotelarską, a więc na cel nie wymieniony w art. 37 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami i z tej przyczyny organ uznał, że Rada Miasta M. nie była uprawniona do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawiania tej nieruchomości na okres 20 lat. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta M. wniosła o jej oddalenie w całości, wskazując, że pogląd Wojewody jest nieuprawniony, bowiem skarżona uchwała jest zgodna z przepisami prawa. W szczególności, zdaniem Rady, z treści art. 37 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika obowiązek stosowania przepisu ust. 1 odpowiednio, a nie wprost, co uniemożliwia automatyczne stosowanie przepisu odsyłającego do normy wynikającej z przepisu docelowego. Ponadto Rada Miasta M. wskazała, że katalog zwolnień zamieszczonych w art. 37 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalający na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości, w pewnych punktach w żaden sposób nie przystaje do zawarcia umów dzierżawy, najmu, czy użytkowania, w związku z czym stwierdzono, że katalog wyłączeń stosowania trybu przetargowego jest większy przy zbyciu prawa niż przy najmie, bądź dzierżawie, a tym samym łatwiej jest sprzedać nieruchomość w trybie bezprzetargowym niż ją wydzierżawić. Wskazano, że koncepcja propagowana przez Radę Miasta M. zakłada uelastycznienie procedur regulujących gospodarkę nieruchomościami gminy, przy zachowaniu racjonalności podejmowanych działań. W wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 459/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] wskazał, że ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) ustawodawca uzupełnił art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami o dodatkowy ust. 4. Zgodnie z nim, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Ten ostatnio wymieniony przepis stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej przez Wojewodę Ś. uchwały Rady Miasta M. W ocenie Sądu bezspornym w niniejszej sprawie jest, że Rada Miasta M. nie podjęła uchwały, o jakiej jest mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania komunalnych nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. W związku z tym, w ocenie Sądu, Prezydent Miasta M. był zobowiązany uzyskać zgodę Rady Miasta M. na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że odwołanie się w art. 37 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata, ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4, przy czym Sąd podkreślił, że oczywiście nie wszystkie sytuacje wymienione art. 37 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, których wystąpienie zwalnia od obowiązku organizowania przetargu będą miały zastosowanie w przypadku zawierania umów najmu czy dzierżawy. W ocenie Sądu, zastosowania takiego nie znajdzie również przepis zamieszczony w zdaniu drugim ust. 3, który zezwala wojewodzie, w przypadku mienia Skarbu Państwa, oraz odpowiedniej radzie lub sejmikowi, w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, na zwolnienie z obowiązku ich zbycia w drodze przetargu, gdy sprzedaż następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres 10 lat mogłoby to spowodować możliwość obejścia przepisu art. 37 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem po zabudowaniu nieruchomość taka może zostać sprzedana dzierżawcy w trybie bezprzetargowym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Rady Miasta M., radca prawny I. Ż., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, iż wydzierżawienie nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata bez konieczności stosowania procedury przetargowej dopuszczalne jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy, podczas, gdy przepis ten na zasadzie uznaniowości kształtuje uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że intencją wprowadzenia przetargowego trybu zbycia czy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości było zapewnienie przejrzystości gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, czy Skarbu Państwa. Ustanowienie przetargu jako reguły, a wyłączenie tego trybu na zasadzie wyjątku oznacza konieczność zawężającej interpretacji przesłanek kwalifikujących daną nieruchomość do zbycia w drodze bezprzetargowej, wskazując, że w sytuacjach wątpliwych należy korzystać z formy przetargowej. Zwrócono uwagę, że przepis, do którego odsyła art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż odstąpienie od przetargowego zbycia nieruchomości wymaga spełnienia przesłanek wynikających z katalogu objętego art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym w sytuacjach objętych ust. 2 odstąpienie od przetargu następuje z mocy samej ustawy, aczkolwiek na wniosek osoby spełniającej warunki w tym przepisie wymienione i nie wymaga żadnego zezwolenia organu stanowiącego. Zgoda tego organu w przypadku zbycia nieruchomości może zatem dotyczyć wyłącznie stanów faktycznych wynikających z art. 37 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Autor skargi kasacyjnej wyraził wątpliwość, że skoro zgoda rady gminy wpisana została w art. 37 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, to po co ustawodawca miałby "dodatkowo" poczynić zastrzeżenie o takiej zgodzie w art. 37 ust. 4 tej ustawy zdanie drugie, a zatem dwukrotnie wskazywałby na organy uprawnione do wyrażenia takiej zgody, skoro wystarczyłoby wyłącznie odesłanie zawarte w art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego odesłanie wyrażone w zdaniu pierwszym art. 37 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy jedynie wskazania, iż generalnie zawarcie umów w nim wyrażonych następować winno w trybie przetargowym. Natomiast w każdym przypadku rada gminy lub sejmik albo wojewoda mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego zawarcia owych umów. Takie stanowisko nadaje sens istnienia zdania drugiego omawianego przepisu, jak również pozwala pogodzić odrębności wynikające z charakteru dzierżawy i najmu oraz prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Rady Miejskiej w M., argumentacja Sądu pierwszej instancji może prowadzić do sytuacji absurdalnych, gdzie osoba będąca dzierżawcą nieruchomości, po jej zakończeniu, nie będzie mogła kontynuować dzierżawy wskutek konieczności zastosowania przetargu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Ś. wskazał, że zaskarżony przez Radę Miasta M. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest jednostkowym orzeczeniem dotyczącym materii udzielania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zgody na dzierżawę nieruchomości, lecz orzeczeniem wpisującym się w linię orzeczniczą aprobowaną także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 37 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z kolei ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem art. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wskazać też trzeba, iż z przepisu art. 37 ust. 4 wynika generalna zasada, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, bowiem ten obowiązuje do zawierania tych umów na czas dłuższy niż 3 lata. Przypomnieć należy, że ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. dodano do art. 37 ust. 4, który nakłada na Skarb Państwa i jednostki Samorządu terytorialnego obowiązek przeprowadzenia przetargu w razie oddania nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Artykuł 37 ust. 4 przesądza o obowiązku przetargu zarówno co do nieruchomości samorządowych, jak i skarbowych przy oddawaniu ich w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody wojewody, rady lub sejmiku. (Komentarz Ustawy o gospodarce nieruchomościami – Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Mamraj, Eugeniusz Mzyk – str. 239, wydanie 3, rok 2008). Wskazać w tym miejscu należy, że tryb przetargowy ma miejsce na mocy odpowiedniego zastosowania art. 37 ust. 1, co oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale. Na tle art. 37 odwołanie się w ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4 (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05). W związku z tym nie można uznać za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej, że zdanie drugie art. 37 ust. 4 jest samodzielną podstawą do wyrażenia zgody na tryb bezprzetargowy, gdyż tryb ten może mieć miejsce tylko przy odpowiednim zastosowaniu ust. 2 i 3 przy wyrażaniu tej zgody. W związku z tym stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.