II OSK 1612/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 164/08 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 164/08 uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2007 r., wydane w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego A. B.. W punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane, a w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącego A. B. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie A. B. z pobytu stałego w Białymstoku przy ul. [...] wystąpiła jego była żona A. B.. We wniosku wskazała, że były mąż wyprowadził się z dotychczasowego miejsca zamieszkania we wrześniu 2004 r. i od tego czasu przebywa w Przasnyszu przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent Miasta Białegostoku orzekł o wymeldowaniu A. B. z pobytu stałego. Organ podniósł, że A. i A. B. byli - do czasu rozwiązania ich małżeństwa przez rozwód - współwłaścicielami na prawach wspólności małżeńskiej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonej przy ul. [...] i [...] w Białymstoku. Po wyjeździe do Przasnysza A. B. w dniu 7 listopada 2005 r. zameldował się tam na pobyt czasowy przy ul. [...] do dnia 31 grudnia 2006 r., następnie przedłużył okres czasowego pobytu do dnia 31 grudnia 2010 r. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że w Sądzie Rejonowym w Białymstoku toczy się postępowanie w sprawie o podział majątku dorobkowego byłych małżonków B.. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2007 r. Prokuratura Rejonowa Białystok - Północ prawomocnie odmówiła - z uwagi na niewypełnienie znamion czynu zabronionego - wszczęcia dochodzenia w sprawie zmuszania A. B. do określonego zachowania poprzez uniemożliwianie korzystania z domu przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 30 września 2004 r. ta sama jednostka prokuratury odmówiła wszczęcia dochodzenia w sprawie psychicznego znęcania się A. B. nad wymienionym w okresie od czerwca 2001 r. do września 2004 r. z powodu braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. Prawomocnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Cywilnego Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 27 września 2006 r. zwrócono A. B. pozew o ochronę naruszonego posiadania. Powołując się na treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, organ podkreślił, iż przesłanką wymeldowania jest dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, iż A. B. nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania i opuszczenie lokalu było dobrowolne. W dniu 15 sierpnia 2004 r. miała miejsce kłótnia rodzinna, po której A. B. złożył pozew o separację, a następnie o rozwód. W październiku 2004 r. wyjechał do Przasnysza do wymagającej opieki matki, a w lutym 2005 r. A. B. wymieniła zamki uniemożliwiając mu dostęp do mieszkania. A. B. oraz świadkowie twierdzą, iż A. B. wyprowadzając się zabrał ze sobą część rzeczy osobistych, a kolejne rzeczy sukcesywnie zabierał podczas następnych wizyt. A. B. konsekwentnie twierdził, że jego pobyt w Przasnyszu związany jest wyłącznie z koniecznością zapewnienia opieki matce i ma zamiar wrócić do Białegostoku. Wobec braku możliwości dostania się do mieszkania przy ul. [...] podczas przyjazdów do Białegostoku nocuje u swoich znajomych. Opuszczenie przez niego dotychczasowego miejsca zamieszkania wiązało się również z nasilającym się z konfliktem z żoną. W odwołaniu od tej decyzji A. B. zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do równego traktowania wszystkich obywateli. Jak podniósł "stał się ofiarą partyjno-towarzyskich układów". Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawową przesłanką orzeczenia o wymeldowaniu jest dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu - art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W rozpoznawanej sprawie ustalono, jako okoliczność bezsporną, opuszczenie przez A. B. dotychczasowego miejsca zamieszkania w Białymstoku w 2004 r. Organ zwrócił uwagę, że A. B. wymieniła zamki w drzwiach mieszkania w lutym 2005 r., a więc kiedy jej były mąż nie przebywał już w Białymstoku. W ocenie organu odwoławczego rzeczywistym powodem wyjazdu nie była konieczność sprawowania opieki nad matką, ale konflikt z byłą żoną i w realiach tego konfliktu opuszczenie lokalu było samodzielną decyzją strony. O trwałym opuszczeniu lokalu świadczy sukcesywne zabieranie rzeczy osobistych przez stronę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. zarzucił Wojewodzie wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego wszelkie jego dotychczasowe zachowania świadczyły o braku zamiaru stałego opuszczenia miejsca pobytu. Ten pobyt został mu faktycznie uniemożliwiony przez żonę. Zdaniem skarżącego poprzez wymeldowanie jego była żona chciała poprawić swoją pozycję procesową w sprawie o podział majątku dorobkowego. Podkreślił, iż zameldowanie na pobyt czasowy w Przasnyszu i zarejestrowanie się tam jako osoba bezrobotna świadczy jedynie o przestrzeganiu przez niego przepisów meldunkowych. Oświadczył, iż nie miał i nie ma zamiaru opuszczać miejsca stałego pobytu, w związku z czym nie ma podstaw do jego wymeldowywania. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i szczegółowo ustaliły stan faktyczny: wynika z niego fizyczne opuszczenie przez skarżącego lokalu w Białymstoku we wrześniu lub październiku 2004 r. i przeprowadzenie się do Przasnysza celem sprawowania opieki nad schorowaną J. B., orzeczenie rozwodu małżonków B. w lutym 2005 r., przyjazdy skarżącego do Białegostoku połączone z wywożeniem rzeczy osobistych, które to przyjazdy zostały ograniczone z uwagi na dokonaną przez A. B. wymianę zamków, a następnie wizyty skarżącego przy okazji czynności związanych z toczącym się postępowaniem o podział dorobku. Wskazano również, że A. B. jest zameldowany w Przasnyszu na pobyt czasowy do 2010 r. Sąd stwierdził, że ustalenie przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy powinno być poprzedzone zgromadzeniem i rozpatrzeniem całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone w sprawie nie spełnia jednak tego wymogu. W szczególności decyzje wydane w sprawie odnotowały fakt dwukrotnego meldowania się przez skarżącego na pobyt czasowy w Przasnyszu: od dnia 7 listopada 2005 r. do 31 grudnia 2006 r., a następnie od dnia 2 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r., natomiast w ogóle nie rozważono, jakie znaczenie ma ta okoliczność dla orzeczenia o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego. W postępowaniu o wymeldowanie osoby z miejsca pobytu stałego w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy, organ gminy jest związany stanowiskiem innego organu ewidencji ludności, wyrażonym poprzez czynność materialno-techniczną lub decyzję o zameldowaniu osoby pod określonym adresem na pobyt czasowy (por. art. 47 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 oraz art. 10-12 ustawy). Związanie to polega na tym, że w czasie trwania zameldowania osoby pod określonym adresem na pobyt czasowy, nie można kwestionować czasowego charakteru tego pobytu i przyjmować, na potrzeby postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego, że miejsce zameldowania na pobyt czasowy jest nowym miejscem pobytu stałego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 255/04, publ. ZNSA 2006/2/107, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 481/07, nie publ.). Dopóki to czasowe zameldowanie nie zostanie uznane za niezgodne z ustawą o ewidencji ludności, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie się do innego lokalu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 263/06, baza Lex nr 321529). W świetle tych orzeczeń należy przyjąć, że legitymowanie się zameldowaniem na pobyt czasowy znosi obowiązek wymeldowania się z miejsca dotychczasowego pobytu stałego na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy, a w postępowaniu o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego uniemożliwia przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do wymeldowania z art. 15 ust. 2 ustawy. Na gruncie sprawy, wobec faktu wykazania przez skarżącego zameldowania czasowego do 2010 r. nie mogły mieć decydującego znaczenia ustalenia dotyczące ewentualnego opuszczenia lokalu. Należało bowiem uwzględnić fakt zameldowania czasowego w Przasnyszu, bez podważenia którego niemożliwe było ustalenie opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Posiadane przez skarżącego zameldowanie czasowe stanowi bowiem potwierdzenie, że dopełnił wymogów meldunkowych i fizycznie opuścił miejsce stałego zameldowania nie na stałe, a na pewien okres. Na marginesie sprawy Sąd zanotował, że skarżący przedstawił zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia jego matki J. B. oraz o konieczności pozostawania pod opieką syna. Ponadto wielokrotnie podnosił, że opuszczenie Białegostoku ma przyczynę tymczasową, jaką jest sytuacja rodzinna. Reasumując Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z obrazą przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniały uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze m.) – w skrócie p.p.s.a. W pkt II wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto w myśl art. 200 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nakazał organowi ponownie rozpatrującemu sprawę zastosować się do wymogów art. 77 § 1 k.p.a. i rozpatrzyć całokształt zgromadzonych w sprawie dowodów. Ponadto wynikające z dokumentów o zameldowaniu czasowym okoliczności podlegać winny ocenie z punktu widzenia regulacji art. 15 ust. 2 ustawy. Wyniki tej oceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uczestnik postępowania A. B., reprezentowana przez adwokata U. D.-K., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) zameldowanie na pobyt czasowy uniemożliwia przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wymeldowania z miejsca pobytu stałego na podstawie powołanego przepisu, podczas gdy ustawa takiego warunku nie formułuje, b) zameldowanie na pobyt czasowy samo przez się oznacza brak przesłanki trwałości opuszczenie miejsca pobytu stałego, podczas gdy ustawodawca nie przewidział istnienia takiego domniemania, a taka ocena każdorazowo powinna być dokonana w oparciu o całokształt okoliczności i zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że A. B. opuścił miejsce pobytu stałego, a zebrany materiał dowodowy wskazuje na jego dobrowolny charakter. A. B. nie został z mieszkania wyrzucony siłą, ale opuścił je zaraz po złożeniu pozwu o rozwód. Zabrał swoje rzeczy i przeniósł do matki mieszkającej w Przasnyszu. Do mieszkania w Białymstoku przyjeżdżał przez okres 4 lat zaledwie kilkakrotnie wyłącznie po to, by uczestniczyć w oględzinach z udziałem biegłego lub w celu zabrania swoich prywatnych rzeczy. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że pozew o przywrócenie posiadania został złożony już po wpłynięciu wniosku A. B. o wymeldowanie. Został on zwrócony przez Sąd na skutek nie uzupełnienia braków formalnych, a zatem nie wywołał żadnych skutków prawnych. Po wymianie jednego z zamków w drzwiach, A. B. nie domagał się udostępnienia klucza. W aktach sprawy znajduje się list, w którym A. B. pisze, że nie zgadza się na zmianę zamków; na liście widnieje własnoręczna adnotacja A. B., iż został wysłany w dniu 10 lutego 2005 r. Brak dowodu nadania listu budzi wątpliwości co do jego wiarygodności. Skarżąca kasacyjnie powołała się także na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazują, że za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego nie dopuszczona, a nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. wyrok z dnia 12.04.2001 r. V SA 3078/00 oraz wyrok z dnia 18.04.2000 r. V SA 1424/99). Ponadto w aktach sprawy brak dowodu, że matka A. B. jest osobą chorą, wymagającą opieki. Okoliczność ta sama przez się nie może stanowić podstawy do uznania, że opuszczenie mieszkania nie było dobrowolne. W ocenie skarżącej kasacyjnie, gdyby A. B. nie traktował Przasnysza, jako centrum swojej aktywności życiowej, nie zameldowałby się w tym mieście na pobyt trwający w założeniu do 2010 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie uzależnia możliwość wymeldowania od braku innego meldunku. W tych okolicznościach dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest błędna. Nie można bowiem z góry założyć, że tylko w stosunku do tych osób, które nie dopełniły obowiązku zameldowania na pobyt czasowy można mówić o ich trwałym opuszczeniu miejsca stałego zameldowania. Jest to założenie zbyt daleko idące. W ustawie nie ma mowy również o żadnym domniemaniu tego typu. Gdyby było inaczej, zameldowanie wyłącznie na pobyt czasowy spowodowane chociażby brakiem obiektywnych możliwości uzyskania zameldowania na pobyt stały, pomimo zamiaru przebywania w danym miejscu na stałe i koncentracji w nim wszystkich interesów życiowych, brak jakichkolwiek więzi z innym miejscem, musiałoby być traktowane w kategoriach tymczasowości i nietrwałości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy rozróżnić zameldowanie na pobyt czasowy, które jest tylko dopełnieniem obowiązków meldunkowych, od czasowego charakteru pobytu. Z akt sprawy wynika, że to właśnie w Przasnyszu nastąpiła koncentracja interesów życiowych A. B. i nic nie łączy go z mieszkaniem w Białymstoku, natomiast fakt dopełnienia przez niego obowiązku meldunkowego nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniósł o jej oddalenie powołując się na treść art. 140 k.c. Twierdził, że żadne przepisy meldunkowe nie mogą pozbawić go prawa do korzystania z jego działki i budynku. Powtórzył, że jego pobyt w Przasnyszu ma charakter czasowy i jest związany z opieką nad matką. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych obowiązek meldunkowy polega na: 1) zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, 2) wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że A. B. zamieszkuje w Przasnyszu, gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy do dnia 31 grudnia 2010 r. Zatem dopełnił obowiązku meldunkowego. Wobec tego w pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do art. 7 cytowanej wyżej ustawy pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Osoba zameldowana na pobyt czasowy i przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące jest obowiązana zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego (art. 8 ust. 1 ustawy). Za jedną z wyliczonych przykładowo w niniejszym przepisie okoliczności, uzasadniających zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące, uważa się pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych (pkt 2). Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro właściwy organ administracji publicznej uznał, iż A. B. spełnia warunki do czasowego zameldowania na okres od 7 listopada 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. i następnie nadal do 31 grudnia 2010 r., to trzeba konsekwentnie przyjąć, że bez wyeliminowania z obrotu prawnego czasowego zameldowania nie można uznać, iż A. B. bez wymeldowania opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania, w którym zameldowana jest na pobyt stały (art. 15 ust. 2 ustawy). Trzeba bowiem uwzględnić, że w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy, który stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o wymeldowaniu z pobytu stałego, nie tylko chodzi o wymeldowanie z pobytu stałego, ale też z pobytu czasowego. Wynika stąd, że ustawodawca zarówno zameldowanie na pobyt czasowy jak i stały traktuje analogicznie. Nie może więc być takiej sytuacji, że organy administracji publicznej nie kwestionując prawidłowości zameldowania na pobyt czasowy, w czasowym zameldowaniu i zamieszkaniu dostrzegają fikcyjność zameldowania na pobyt stały z uwagi na brak realizacji tak zwanego centrum życiowego. Zameldowanie czasowe stanowi dla strony jednocześnie potwierdzenie, że dopełniła nałożone przepisami ustawy obowiązki w zakresie ewidencji meldunkowej i dopóki to czasowe zameldowanie nie zostanie uznane za niezgodne z ustawą o ewidencji ludności, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie się do innego lokalu. Nie ma wówczas znaczenia, czy strona nadal korzysta z mieszkania, w którym jest na stałe zameldowana czy też nie korzysta. To organ administracyjny meldując stronę na ponad trzymiesięczny pobyt czasowy uznał, że zachodzą szczególne warunki do zameldowania na taki pobyt czasowy (art. 8 ust. 1 pkt. 2) przy zachowaniu zameldowania dotychczasowego na pobyt stały. Wątpliwości co do charakteru pobytu, uzasadniającego zameldowanie na okres dłuższy niż 3 miesiące, organ administracyjny miał obowiązek rozstrzygnąć (art. 8 ust. 2), w toku załatwienia sprawy o zameldowanie na pobyt czasowy. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać, postawiony w skardze kasacyjnej, zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.