I OSK 1281/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 87/08 odrzucające skargę B. B. i zwracające B. B. kwotę 300 zł uiszczonego wpisu sądowego w sprawie ze skargi B. B. na uchwałę Zarządu Powiatu W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora muzeum postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 87/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę B. B. i zwrócił B. B. kwotę 300 zł uiszczonego wpisu sądowego w sprawie z Jego skargi na uchwałę Zarządu Powiatu W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora muzeum. W uzasadnieniu wskazano, że art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu nie można podzielić stanowiska organu, według którego sprawa ze skargi na uchwałę w przedmiocie powołania komisji konkursowej nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu powołanego przepisu. Wskazano w tym miejscu na pogląd zawarty w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2006r. sygn. akt I OPS 7/05 zgodnie z którym "...samo przeprowadzenie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (postępowanie konkursowe) jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ale nie jest to sprawa ze stosunku pracy lub stosunku służbowego osób zgłaszających swój udział w konkursie oraz uczestniczących w konkursie. Treścią tych przepisów bowiem nie jest regulowanie stosunków pracy lub stosunków służbowych tych osób. Postępowanie konkursowe, którego przedmiotem jest przeprowadzenie konkursu na określone stanowiska w służbie cywilnej, ma na celu rozstrzyganie o wyborze kandydata, a nie o treści stosunku pracy lub stosunku służbowego osoby uczestniczącej w konkursie. Nie zmienia tego w niczym okoliczność, że rozstrzygnięcia w takiej sprawie mogą mieć znaczenie prawne w innych sprawach tych osób, na przykład konsekwencją tych rozstrzygnięć może być odrębna sprawa dotycząca nawiązania stosunku pracy albo jego zmiany". Uchwała o powołaniu komisji konkursowej, której celem działania jest wskazanie kandydata na stanowisko dyrektora muzeum jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Podano dalej, że według art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zawarte w uzasadnieniu uchwały rozważania odnoszą się w pełni także i do terminów zaskarżania uchwał organów samorządu powiatowego. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że termin trzydziestu dni ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Sąd w dalszej części rozważał, czy pismo skarżącego datowane [...] odpowiadało wymogom wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji, czy udzielona na to pismo odpowiedź otwierała skarżącemu termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazano, że w analizowanym piśmie skarżący domagał się unieważnienia postępowania konkursowego, podnosząc między innymi zarzuty dotyczące naruszenia prawa przy powołaniu składu komisji konkursowej. Nie jest wymogiem wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art.87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przywołanie w piśmie tego właśnie przepisu ani sformułowanie żądania expressis verbis zgodnie z jego brzmieniem. Wystarczy natomiast takie sformułowanie żądania, by wynikała z niego wola doprowadzenia do uchylenia skutków prawnych uchwały - naruszającej, zdaniem skarżącego, prawo. Niczym innym jak właśnie uchyleniem skutków uchwały o powołaniu komisji konkursowej w składzie niezgodnym z prawem byłoby właśnie unieważnienie procedury konkursowej. Całe bowiem postępowanie konkursowe dotknięte byłoby bowiem wadliwością spowodowaną przez błąd pierwotny, dotyczący powołania komisji konkursowej. Zatem wezwanie do unieważnienia postępowania konkursowego, opierające się na zarzutach dotyczących powołania komisji konkursowej stanowi w istocie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą o powołaniu tej komisji. Na marginesie wskazano, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budziłoby żadnych wątpliwości spełnianie wymogów wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez pismo skarżącego z [...] przypadku, gdyby skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni liczonym od daty doręczenia odpowiedzi na to pismo, a przedmiotem kontrowersji między stronami byłoby nie to, czy wniósł skargę w terminie, lecz to, czy dokonał skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zaś odpowiedź na pismo skarżącego z [...] doręczono mu w dniu [...] to od dnia następnego liczyć należało 30 - dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący skargę swą wniósł dopiero [...], a zatem stwierdzić należało, że nastąpiło to z naruszeniem termin określonego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a w konsekwencji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 tejże ustawy. Nie jest bowiem przewidziane w przepisach prawa odnowienie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w drodze ponownego wezwania do usunięć naruszenia prawa. Pismo skarżącego z dnia [...] było bowiem powtórnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą - które to wezwanie nie może wywrzeć skutków prawnych w postaci otwarcia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albowiem termin ten już uprzednio upłynął. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie powyższego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od przeciwnika skargi kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142 z 200lr., poz. 1590 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że pismo skarżącego z dnia [...] do Zarządu Powiatu W. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego uchwałą tego organu z dnia [,..] Nr [...] i w konsekwencji na uznaniu, że bieg terminu do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zaczął się w dniu następnym po doręczeniu skarżącemu odpowiedzi na powyższe pismo, tj. w dniu [...] oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarga jako wniesiona po terminie podlegała odrzuceniu. Wskazano, że pismo skarżącego z dnia [...] nie może wyczerpywać wymogów wezwania do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż przedmiotem tego wezwania bezpośrednio wskazanym winna być uchwała organu, jeśli w myśl tego przepisu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała a nie jej pośrednie skutki w postaci czynności podjętych przez powołaną daną uchwałą komisję konkursową. Sąd pośrednio przyznaje, że istnieją wątpliwości co do skuteczności pisma z dnia [...] "skoro spodziewa się, iż przedmiotem kontrowersji między stronami byłaby skuteczność tego pisma jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyby skarżący wniósł skargę w terminie 30 dni od daty doręczenia odpowiedzi na to pismo. Nie jest logiczne rozumowanie Sądu I instancji, iż żądanie zawarte w piśmie z [...] unieważnienia postępowania konkursowego jest równoznaczne z uchyleniem skutków uchwały o powołaniu komisji konkursowej. Skoro przedmiotem uchwały jest powołanie komisji konkursowej, to ewentualne uwzględnienie skarżącego o unieważnienie rezultatu pracy komisji nie miałoby wpływu na dalsze istnienie komisji konkursowej zgodnie z uchwałą a więc wbrew stanowiska sądu - nie uchylałoby jej skutków. Jest więc oczywiste, że celem w piśmie skarżącego z dnia [...] nie mogło być uchylenie przedmiotowej uchwały, co błędnie przyjął sąd I instancji. Nie można ex post przypisywać skarżącemu intencji czynienia już w piśmie z [...] .formalnych kroków poprzedzających zaskarżenie uchwały z dnia [...], skoro jej w tym piśmie nie wymienia z tego powodu, że nie była ona skarżącemu w tej dacie jeszcze znana. Jest znamienne, że odpowiedź na omawiane pismo skarżącego zawarta w piśmie Zarządu Powiatu W. z dnia [...], po doręczeniu którego skarżącemu rozpoczął się - zdaniem WSA - bieg terminu do wniesienia skargi na uchwałę z [...], nie nawiązuje do uchwały z dnia [...] o powołaniu komisji konkursowej ani jej nie wymienia Z uwagi na funkcję omawianego przepisu art. 87 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym, gwarantującego prawo do sądu, przepis ten winien być interpretowany ściśle. Nie można uznać za rezultat poprawnej wykładni tego przepisu stanowiska sądu I instancji, według którego pismo skarżącego, nie wymieniające uchwały organu jako przedmiotu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, może spowodować utratę terminu do zaskarżenia tej uchwały. Odrzucenie skargi nastąpiło więc z uchybieniem art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w świetle powyższego termin do jej wniesienia rozpoczął bieg w dniu [...], tj. dnia następnego po dniu doręczenia skarżącemu pisma Zarządu Powiatu W. z [...], stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że WSA prawidłowo przyjął, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Pismo skarżącego z dnia [...] było niewątpliwie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Zarządu Powiatu W. nr [...] z dnia [...], o jakim mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W swoim wniosku skarżący zawarł przede wszystkim zarzuty odnośnie składu komisji konkursowej (pkt 1 i 2). Stąd, w ocenie Zarządu Powiatu wniosek ten zawierał w sobie implicite żądanie uchylenia uchwały Zarządu w sprawie powołania komisji konkursowej. Autor kwestionował skład komisji konkursowej. Zgodnie zaś z zasadą obowiązującą w systemie prawa polskiego, to nie nazwa lecz rzeczywista treść czynności prawnej (pisma, wniosku) decyduje o charakterze prawnym tej czynności (falsa demonstratio non nocet). Skarżący w piśmie sformułował żądanie unieważnienia postępowania konkursowego, częścią tego postępowania była uchwała o powołaniu komisji konkursowej. Art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym ani inny przepis nie przewiduje wniesienia wniosku o unieważnienie postępowania konkursowego ani innych form kwestionowania uchwał organów powiatu. Błędna jest konstatacja zawarta w skardze kasacyjnej, jakoby WSA "pośrednio przyznał, istnieją wątpliwości co do skuteczności pisma z dnia [...]" lub, że "spodziewał się, iż przedmiotem kontrowersji między stronami byłaby skuteczność tego pisma jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa". WSA w odnośnym passusie hipotetycznie wskazał na marginesie, że gdyby skarżący wniósł skargę na uchwałę w terminie 30 dni od doręczenia mu odpowiedzi na pismo z dnia [...], to nie budziłoby żadnych wątpliwości spełnianie przez to pismo kryteriów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd wskazał jedynie hipotetycznie, że wówczas ewentualnym przedmiotem kontrowersji nie byłaby kwestia dotrzymania terminu do wniesienia skargi, lecz fakt dokonania skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. WSA jednoznacznie wyraził swój pogląd, że pismo z dnia [...] było wezwaniem do naruszenia prawa. W żadnym wypadku WSA nie przyznał ani pośrednio ani bezpośrednio, że istnieją wątpliwości w tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142 z 200l r., poz. 1590 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że pismo skarżącego z dnia [...] do Zarządu Powiatu W. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego uchwałą tego organu z dnia [...] Nr [...] jest uzasadniony. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być uchwała. Warunkiem zaskarżenia jest natomiast uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, iż pisma z dnia [...] nie można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Zarząd Powiatu w uchwale Nr [...]. W piśmie tym skarżący w żaden sposób nie odnosi się bowiem do wydanej w dniu [...] Nr [...] uchwały w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora muzeum. B. B. wnosi w nim o unieważnienie postępowania konkursowego na Dyrektora Muzeum [...] w W. Pismo to odnosi się więc do postępowania konkursowego i w istocie swej jest to skarga wniesiona w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero w piśmie z dnia [...] B. B. w sposób wyraźny odnosi się do w/w uchwały z dnia [...], domagając się jej zmiany bądź unieważnienia i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo to stanowi wskazane w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa i z tego powodu podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.