II SA/Gl 383/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na uchwałę Rady Miasta w U. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę W dniu [...] r. Rada Miasta U. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta U. Skargę na przedmiotową uchwałę, poprzedzoną przewidzianym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm. zwanej dalej: u.s.g.) wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach działające przez pełnomocnika Województwo [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wyznaczenia położenia działek nr [...] i [...] i nakazanie ponownego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta U. w tymże zakresie z Zarządem Dróg Wojewódzkich w K. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Województwo [...] jest właścicielem drogi wojewódzkiej nr [...], a zarząd tej drogi wykonuje Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. jako jednostka organizacyjna samorządu województwa. Do pasa drogowego drogi nr [...] przylegają położone w U. działki oznaczone numerami [...] i [...]. W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki te położone były w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem ZI-Tereny zieleni izolacyjnej. Do projektu planu przedstawionego do uzgodnienia w trybie art. 17 pkt. 7 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. nie wniósł uwag. W następstwie uwag wniesionych do projektu planu przez :S. i M. M. do projektu planu wprowadzono jednak zmiany kwalifikujące działki [...] i [...] jako położone w jednostce strukturalnej KP-Tereny parkingów i placów postojowych, nie zaś, jak poprzednio, w jednostce strukturalnej Zl, nie ponowiono natomiast uzgodnień z zarządcą drogi. Zaniechanie ponownego uzgodnienia projektu planu rażąco narusza zaś przepisy u.p.z.p. Opisana zmiana sposobu zagospodarowania przyległych do pasa drogowego działek nr [...] i [...] zdaniem skarżącego okazała się mieć istotny i realny wpływ na ruch drogowy i samą drogę na odpowiednim jej odcinku bowiem S. i M. M. jako właściciele działki [...] zamierzając urządzenie na niej parkingu wystąpili do Sądu Rejonowego w C. z wnioskiem o ustanowienie na rzecz każdoczesnego właściciela tejże działki służebności drogi koniecznej zapewniającej tej działce dostęp do drogi publicznej. Zaprojektowany we wniosku przebieg tej drogi i miejsca zjazdu na drogę publiczną wywołałby znaczące skutki w zakresie organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz w zakresie ochrony przyległych nieruchomości przed hałasem (konieczność usunięcia ekranów). W ocenie pełnomocnika w tym stanie sprawy, skoro opisane naruszenie prawa jest istotne i znaczące, skarga jest konieczna i uzasadniona. Jako uzasadnienie interesu prawnego pełnomocnik wskazał natomiast, iż Województwo [...] oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zobowiązane są, z mocy ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60) do wykonywania określonych tą ustawą obowiązków i ponoszą za to przewidzianą prawem odpowiedzialność. W odpowiedzi Rada Miejska U. wniosła o oddalenie skargi z uwagi na brak, jej zdaniem, potrzeby przeprowadzenia ponownych uzgodnień projektu planu. Na terenach zieleni izolacyjnej, a takie położenie przedmiotowych działek skarżący w trakcie uzgodnień akceptował, także dopuszczalnym było bowiem sytuowanie parkingów i koniecznych dojazdów. Natomiast pismem procesowym z dnia [...] r. Burmistrz Miasta U. wniósł o odrzucenie skargi podając, iż na tę samą uchwałę złożona została wcześniej skarga przez J. O. i J. O., a skargę tę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta U. wyrokiem z dnia 9 maja 2008r. oddalił - sygn. akt II OSK 45/08. W tej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 2 u.s.g., który to przepis wyrokiem z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02 ) Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej w związku z art. 2 Konstytucji. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. złożył pismo procesowe z dnia [...] r., w którym cytując stosowne orzecznictwo polemizuje z tezą, iż niedopuszczalne jest ponowne zaskarżenie tej samej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Pismem procesowym z dnia [...] r. Burmistrz Miasta U. wniósł o odrzucenie skargi Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w miejsce wnioskowanego w odpowiedzi na skargę jej oddalenia. Wskazał bowiem, iż na tę samą uchwałę skargę wniosły już uprzednio inne podmioty, a skarga ich w wyniku rozpoznania wniesionej kasacji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 45/08. W tej sytuacji, zdaniem Burmistrza, zastosowanie winien znaleźć art. 101 ust. 2 u.s.g. stanowiący o niedopuszczalności ponownej skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skład Orzekający wskazuje jednak, iż poglądy w tej mierze ani w orzecznictwie ani w doktrynie nie są jednolite. Istotnie bowiem, w uzasadnieniu przywołanego przez Burmistrza wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w jego ocenie w przypadku oddalenia skargi sąd administracyjny orzeka tym samym o zgodności uchwały z prawem, a w konsekwencji uchwała taka nie może być ponownie zaskarżona ani przez tego, kto ją zaskarżył, ani przez żaden inny pomiot. Podobną tezę, choć nieco mniej jednoznaczną wyraził też Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2002 r., III RN 127/02, OSNP 2003/24/586. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie spotykany jest jednak także odmienny pogląd uznający, iż nie każde oddalenie wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi na uchwałę przesądza o niedopuszczalności jej wniesienia przez inny podmiot, którego interes prawny także został naruszony – por. np. wyrok z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, LEX nr 80699. Niezależnie jednak od podejścia do treści i znaczenia art. 101 ust. 2 u.s.g. i od wyboru jednej z możliwych w tej mierze dróg wykładni wniesiona przez Województwo [...] -Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. skarga jest niedopuszczalna z innej przyczyny niż przywołana przez Burmistrza Miasta U. Należy zatem w tym miejscu wskazać, iż w sporządzonym w dniu [...] r. wezwaniu Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich wezwał Burmistrza Miasta U. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na tym, że po wprowadzeniu zmian do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, wynikających z rozpatrzenia wniesionych uwag, nie została wdrożona procedura ponowienia uzgodnień ww. projektu. W uzasadnieniu wezwania wskazał, iż powzięto wiadomość o podjętych czynnościach, które rażąco naruszają art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). W myśl tej regulacji burmistrz miasta ma bowiem w razie uwzględnienia zgłoszonych uwag obowiązek wprowadzić zmiany do projektu planu miejscowego, a następnie w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia, m. in. z właściwym zarządcą drogi. W przedmiotowej sprawie powyższe nie nastąpiło, co stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu. Wnoszący wezwanie nie powołał się tym samym na żadne ewentualne naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego bądź uprawnień wynikających z prawa własności lub praw zarządcy położonej na terenie objętym planem miejscowym nieruchomości. Wskazał jedynie naruszenie procedury planistycznej w części dotyczącej współdziałania organów, zdaniem wnoszącego wezwanie po uwzględnieniu uwag właścicieli nieruchomości i zmianie w tej części projektu planu projekt ten Rada Miasta winna była po raz wtóry, w trybie art. 15 u.p.z.p. przedłożyć do uzgodnienia. Także w skardze, powołującej jako swoją podstawę art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżące Województwo [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich choć podniosło, że jest odpowiednio właścicielem i zarządcą położonej obok przedmiotowych działek drogi wojewódzkiej nie wskazało jednak jakiegokolwiek naruszenia indywidualnego interesu prawnego lecz ponownie przywołało kwestię nie przedłożenia zmienionego projektu do powtórnych uzgodnień i naruszenia tym samym art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł bowiem, iż uwzględnienie uwag właścicieli nieruchomości i nie przedłożenie ponownie do uzgodnienia zmienionego po ich myśli projektu planu utrudni Zarządowi Dróg Wojewódzkich wykonywanie ustawowych zadań powodując cyt. "znaczące skutki w zakresie organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz w zakresie ochrony przyległych nieruchomości przed hałasem". W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie uchwały w części dotyczącej wskazanych działek i cyt. "nakazanie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta U. w tymże zakresie z Zarządem Dróg Wojewódzkich w K.". Sąd stwierdza, iż zgodnie z art. 17 pkt 7 lit d) u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i sporządzeniu projektu planu uzgadnia projekt ten m.in. z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W myśl z kolei art. 24 ust. 1 przywołanej ustawy uzgodnień z organami, o których mowa w art. 17 pkt 7, dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.). Stosownie natomiast do art 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwia zatem zaskarżenie podjętej uchwały stronom, których indywidualny interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten, wskazany we wniesionej skardze jako jej podstawa, nie służy natomiast rozwiązywaniu sporów i niezgodności pomiędzy gminą a współdziałającymi w trybie art. 106 k.p.a. organami. Organy współdziałające biorą bowiem udział, władczo i jednostronnie, w procesie decyzyjnym, nie posiadają zatem statusu strony i nie mają żadnych jej uprawnień. Nie są tym samym legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podjęte rozstrzygnięcia i akty – por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 496. Jeśli zatem, zdaniem organu współdziałającego, wystąpiły nieprawidłowości to winny one być sygnalizowane organom sprawującym nadzór (art. 87 u.s.g.) lub prokuratorowi – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 1538/94, Wokanda 1995/4/40, odnoszący się wprawdzie bezpośrednio do decyzji administracyjnej jednak w pełni zachowujący aktualność także wobec innych niż decyzja aktów, w ramach których organy współdziałają ze sobą w drodze opinii i uzgodnień w trybie określonym w art. 106 k.p.a. W konsekwencji skarga jako niedopuszczalna musiała zostać odrzucona stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.