II SA/Po 313/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy oddala skargę /-/. W. Batorowicz /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta W. orzekł o cofnięciu skarżącemu K. P. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, iż strona na wniosek Wojskowego Komendanta Uzupełnień w G. decyzją z dnia [...]r. została skierowana na kontrolne badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. B. W treści orzeczeń przeprowadzających badania jednostek medycyny pracy - Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...]r. Nr [...]oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...]r. nr [...], które organ otrzymał w toku przeprowadzonego postępowania, uprawnieni lekarze orzecznicy stwierdzili istnienie u K. P. przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych. Uznając, iż strona nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz użytkowników drogi organ cofnął stronie posiadane uprawnienia, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od tej decyzji K. P. zakwestionował orzeczenia jednostek medycyny pracy, na podstawie których decyzja została wydana. Zdaniem odwołującego się orzeczenia te "są poróżnione treścią i niezgodne z opiniami podpisanymi przez dwóch lekarzy, którzy stwierdzili u niego chorobę - pogranicze upośledzenia umysłowego", a diagnozy te wystawiono z pominięciem badań, wyłącznie na podstawie informacji zawartej w decyzji Starosty z dnia [...]r. Odwołujący powołał się na badania, jakim został poddany w Poliklinice MSWiA w P. na Oddziale Psychiatrii i Uzależnień, gdzie nie stwierdzono w niego schorzeń, które uzasadniałyby wydanie zakazu kierowania pojazdami silnikowymi. Wskazał, iż organ odwoławczy z wynikami tych badań nie zapoznał się, a także, że wyniki te zostały mu odesłane w dniu 5 listopada 2004 r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż odwołanie nie może zostać uwzględnione, bowiem na podstawie orzeczeń uprawnionych lekarzy wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy oraz właściwej jednostki odwoławczej stwierdzono u strony istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Wobec zgodności treści tych orzeczeń organ był nimi związany i nie mógł odstąpić od wydania decyzji o cofnięciu przedmiotowych uprawnień, a przedłożone do sprawy wyniki badań w Poliklinice MSWiA nie mają wpływu na wynik sprawy wobec przeprowadzenia ich poza uprawnionymi jednostkami z zakresu medycyny pracy. W skardze na powyższą decyzję K. P. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji podjętej w pierwszej instancji, w całości podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu. W uzupełnieniu skargi wstępujący do sprawy pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania - art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w sytuacji, gdy zaistniałe w sprawie okoliczności poddawały pod wątpliwość rezultat badań lekarskich przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ ten nie odniósł się do wyników badań przedłożonych przez skarżącego, nie uwzględnił ich jako dowodu w sprawie i całkowicie pominął omówienia tego w podjętej decyzji. Zarzucając, że orzeczenia te pozbawione są uzasadnienia skarżący podniósł, iż powinny one podlegać ocenie przez organ rozstrzygający sprawę, zgodnie z art. 80 kpa. Strona skarżąca wskazała także na podpisanie decyzji I instancji przez referenta, a nie przez Starostę, co narusza zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 września 2006r., sygn. akt IV SA/Po 434/05 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...] oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji były wadliwe z uwagi na to, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Sąd stwierdził, że zasady zawarte w ww. przepisach nakładają na organ obowiązek dążenia do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości zakładając, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony oraz obowiązek uwzględnienia przy rozstrzyganiu słusznego interesu strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. Sąd zaznaczył, że podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów, w świetle której przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego organ administracji publicznej nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Według Sądu, w niniejszej sprawie powyższą zasadę należało stosować dokonując oceny całości materiału dowodowego koniecznego dla wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia posiadanych uprawnień prowadzenia pojazdów silnikowych, w tym także oceny merytorycznej orzeczeń lekarskich wydanych w dwóch instancjach przez uprawnionych w tym zakresie lekarzy jednostek orzeczniczych medycyny pracy. Zdaniem Sądu w badanym przypadku wiadomości specjalnych dostarczyły organom rozpatrującym sprawę orzeczenia lekarskie wystawione przez jednostki medycyny pracy - Centrum Medycyny Pracy w P. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. W związku z tym, w ocenie Sądu, orzeczenia te zostały nietrafnie uznane przez organ II instancji za kompletne i jednocześnie nie zostały poddane żadnej analizie w aspekcie przedłożonych przez skarżącego do akt sprawy wyników jego badań w Poliklinice MSWiA w P. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie nie rozważyło, czy i w jakim stopniu badania te wykluczają uznanie za wiarygodne badań przeprowadzonych przez jednostki orzecznicze z zakresu medycyny pracy, co było tym bardziej uzasadnione, że skarżący w treści złożonego odwołania podniósł, iż ustaleń odnośnie jego stanu zdrowia w jednostkach tych dokonano z pominięciem badań, wyłącznie na podstawie treści decyzji o skierowaniu go na badania. Podsumowując, Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ II instancji nie zbadał w sposób wystarczający wskazanych okoliczności oraz nie ustosunkował się do wyjaśnień i dowodów przedłożonych przez skarżącego w zakresie stanu jego zdrowia i wynikającego z tego stanu istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych w zakresie kat. B. Sąd uznał, że skoro decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym starosta wydaje na podstawie orzeczenia lekarskiego dotyczącego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, to użyty w tym przepisie zwrot "na podstawie" nie zwalnia starosty z obowiązku dokonania oceny całości materiału dowodowego sprawy, w tym oceny wskazanych orzeczeń lekarskich. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd I instancji uznał ponadto, iż uchylona powinna zostać także decyzja organu I instancji, z uwagi na naruszenie przez Starostę art. 10 § 1 kpa - organ nie zawiadomił bowiem skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, pozbawiając go tym samym możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w konsekwencji przedłożenia już na tym etapie postępowania wyników badań przeprowadzonych w Poliklinice MSWiA w P. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, iż do akt administracyjnych I instancji nie załączono upoważnienia, którym w dniu wydania decyzji winna legitymować się osoba ją podpisująca (decyzję podpisał referent), a organ II instancji nie ustalił, czy upoważnienie to w dniu wydania decyzji istniało i było ważne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem pełnomocnika - radcy prawnego A. H. - złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i wniosło o uchylenie tego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Kolegium zarzuciło ww. wyrokowi, że został wydany z naruszeniem prawa procesowego, mającym istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ocena, czy kierowca ma predyspozycje psychiczne do kierowania pojazdami leży w gestii uprawnionych psychologów, wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach i to ich ostateczne orzeczenia stanowią podstawę oraz warunek rozstrzygnięcia sprawy. Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi starosta nie może dokonywać samodzielnych ocen predyspozycji psychicznych kierowcy do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu administracji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a w tym zwrotu kosztów wynagrodzenia adwokata według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2028/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądził od K. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 280 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazując na uchybienia proceduralne, których dopuściły się w toku postępowania organy obu instancji orzekające w sprawie, Sąd I instancji nie uwzględnił w sposób dostateczny szczególnej regulacji co do trybu wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. NSA uznał również, że wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku orzeczenie lekarskie, o jakim mowa w § 10 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r., nr 2, poz. 15) nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, która podlega kontroli organu administracji. NSA podał dalej, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami zapewniają ochronę praw strony w postępowaniu poprzez zapewnienie możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia do podmiotu odwoławczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle ostatecznego charakteru orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie określonym w ww. rozporządzeniu jako dokumentu urzędowego i prawa strony do przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści, należało w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim rozważyć, czy przedłożone przez skarżącego wyniki badań przeprowadzone w Poliklinice MSWiA w P. mogą zostać uznane za skuteczny dowód podważający w istotny sposób wiarygodność orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki medycyny pracy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie w sprawie posiadał fakt, że wskazane badania nie były ukierunkowane na stwierdzenie u skarżącego istnienia lub jego braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, a jedynie dotyczyły jego ogólnego stanu zdrowia psychicznego, a z powyższego wynikało, że wskazany dowód nie odnosił się do przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego i z tych względów nie mógł on skutecznie podważyć domniemania zgodności z prawdą orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki medycyny pracy. NSA dodał, że cofnięcie uprawnień ma charakter prewencyjny, zabezpieczający - dotyczy sytuacji, gdy jest wielce prawdopodobne, że kierowca - ze względu na stan zdrowia (lub kwalifikacje) - nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę, a stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu, stąd też niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Ważną zatem rzeczą staje się problem nie tylko niedopuszczenia do udziału w ruchu kierujących osób niemających wymaganego stanu zdrowia, ale także eliminowanie z ruchu tych, którzy utracili warunki zdrowotne po uzyskaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów lub u których przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów nie zostały ujawnione w toku badania przed wydaniem prawa jazdy. Podsumowując powyższe NSA wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić przy ocenie działań organów administracji, obok przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, regulacje szczególną cyt. rozporządzenia określającą m. in. zakres, warunki przeprowadzania i dokumentowania badań lekarskich. Na koniec NSA stwierdził, iż uzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w z w. z art. 10 kpa, bowiem zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. NSA wskazał z kolei, iż nie można się jednak zgodzić z autorem skargi kasacyjnej co do zarzutu dotyczącego oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie skutków prawnych braku w aktach administracyjnych upoważnienia, którym w dniu wydania decyzji winna legitymować się osoba ją podpisująca, gdyż słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustalenia tego dotyczące powinny być dokonane najpóźniej przez organ odwoławczy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skoro kwestia ta została podniesiona w piśmie procesowym skarżącego, doręczonym stronie przeciwnej. W związku z tym NSA dodał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy do rozważenia pozostaje możliwość zastosowania art. 106 § 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 ppsa, a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uchylając wyrok z dnia 28 września 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić przy ocenie działań organów administracji, obok przepisów kpa, regulację szczególną rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga K. P. okazała się bezzasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zastosowały do niego przepisy prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji nie naruszyły nadto prawa procesowego. Należy podkreślić, iż kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcia Sąd w pełni zaakceptował argumentację podnoszoną przez organy administracji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena czy u kierowcy występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem leży w gestii uprawnionych lekarzy, wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania. Orzeczenia lekarskie uprawnionych lekarzy podmiotu odwoławczego mają walor ostateczności. Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi starosta nie może dokonywać samodzielnych ocen co do tego, czy kierowca - ze względu na stan zdrowia - jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Orzeczenia lekarskie, o jakich mowa w § 10 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia nie są bowiem opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, która podlega kontroli organu administracji, lecz stanowią środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 kpa. Biorąc pod uwagę, że orzeczenie lekarskie stanowią dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza to, że w myśl art. 76 § 3 kpa należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści takiego dokumentu. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy administracji trafnie stwierdziły, że przedłożone przez skarżącego wyniki badań przeprowadzonych w Poliklinice MSWiA w P. nie mogły zostać uznane za skuteczny dowód podważający w istotny sposób wiarygodność orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki medycyny pracy - także z tego powodu, że nie dotyczyły istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami samochodowymi, a jedynie ogólnego stanu zdrowia strony z uwzględnieniem stanu zdrowia psychicznego. Uprawniony jest zatem wniosek, że wskazany dowód nie odnosi się do przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji słusznie uznały orzeczenia lekarskie jednostek medycyny pracy - Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia 27 kwietnia 2004 r. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł, z dnia 30 września 2004 r. stwierdzające istnienie u K. P. przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych za wiarygodne to tym samym nie mogły orzec inaczej niż o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B. W tym kontekście, jeśli chodzi o istniejące domniemanie zgodności z prawdą dokumentów urzędowych bezzasadne były także twierdzenia skarżącego zawarte w jego odwołaniu wskazujące, iż ustaleń odnośnie jego stanu zdrowia w jednostkach medycyny pracy dokonano z pominięciem badań, wyłącznie na podstawie treści decyzji o skierowaniu go na badania. Także z tych względów nie mógł on skutecznie podważyć domniemania zgodności z prawdą orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki medycyny pracy. W związku z powyższym jako nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 80 kpa i art. 77 § 1 kpa Ponadto trzeba mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm. - dalej jako: prd) decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, a więc w tym kontekście należy ocenić przedstawione przez skarżącego orzeczenia lekarskie z 2006 r., mogące świadczyć o poprawie zdrowia K. P. i tym samym skarżący nie jest pozbawiony ochrony swoich praw w stosownym trybie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji. /-/M.Kwiecińska /-/J.Szaniecka W.Batorowicz Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnianie wyroku podpisała sędzia /-/J.Szaniecka. E.W.