II SA/Kr 297/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej "D." na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...].11.2002 r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał M. W. pozwolenie na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa domu mieszkalnego z częścią usługową wraz z instalacją wewnętrzną wodno-kanalizacyjną, c.o., gazową i elektryczną, przyłączami sieci wodno-kanalizacyjnej, gazowej i elektrycznej, przełożeniem sieci wodno-kanalizacyjnej oraz garażem podziemnym przy ul. [...] w K. - działka nr [...], a dla sieci działka nr [...] obr. [...]". Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...].04.2003 r. znak: [...]. Decyzja Wojewody została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 29.11.2006 r. sygn. akt. II SA/Kr 1275/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...].04.2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...].11.2002 r. Wobec uchylenia przez sąd wskazanych wyżej orzeczeń, wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę musiał być ponownie rozpoznany. W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta wydał dnia [...].10.2007 r. postanowienie, którym zobowiązał M. W. do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...] w K. (wybudowanego na podstawie wskazanych wyżej decyzji z dnia [...].11 2002 r. znak: [...]) lub do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem robót pozostałych do zrealizowania na podstawie tych decyzji. Pismem z dnia 9.11.2007 r. M. W. przedłożył do akt sprawy kopie następujących dokumentów: 1. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].08.2005 r. nr [...] znak: [...], 2. decyzji z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] przenoszącej przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz A. Sp. z o-o. z siedzibą przy ul. [...] w K., 3. decyzji z dnia [...].12.2004 r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniający decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...].11.2002 r. nr [...]. W tym stanie faktycznym Prezydent Miasta decyzją z dnia [...].11.2007 r. znak [...] na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa domu mieszkalnego z częścią usługową wraz z instalacją wewnętrzną wodno -kanalizacyjną, c.o., gazową i elektryczną, przyłączami sieci wodno - kanalizacyjnej, gazowej i elektrycznej, przełożeniem sieci wodno kanalizacyjnej oraz garażem podziemnym przy ul. [...] w K. - działka nr [...], a dla sieci działka nr [...] obr. [...]". Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Prezydent stwierdził, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do inwestycji, która już jest realizowana, jest bezprzedmiotowe. Ugruntowany jest bowiem na gruncie orzecznictwa NSA pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń budowlanych, a realizacja robót budowlanych powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 15.11.2000 r. IV SA 1164/98). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia [...].11.2002 r. oraz decyzji Wojewody z dnia [...].04.2003 r. zostały wykonane. Tym samym postępowanie administracyjne dotyczące wykonanych już robót jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołała się "D." Spółka Akcyjna w K. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona skarżąca podkreśliła, że mimo uchylenia przez sąd decyzji o pozwoleniu na budowę, nadal pozostają w obrocie prawnym decyzje Prezydenta Miasta: z dnia [...].04.2004 r. nr [...] znak [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz A. sp. z o.o. w K. oraz z dnia [...].12.2004 r. nr [...] znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zmianie pozwolenie na budowę. Skoro sąd uchylił pozwolenie na budowę, to organ I instancji powinien wznowić postępowanie w sprawach zakończonych decyzjami o przeniesieniu i zmianie pozwolenia na budowę, gdyż podlegają one uchyleniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jako oparte na uchylonym pozwoleniu na budowę. Jest to jeden z warunków uznania, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Drugim warunkiem wydania decyzji o umorzeniu postępowania jest, zdaniem skarżącego, stwierdzenie przez organ państwowego nadzoru budowlanego, że wykonany obiekt jest w pełni zgodny z wymogami techniczno-budowlanymi. Organ I instancji powinien przekazać sprawę do rozpoznania według właściwości organowi nadzoru budowlanego, który powinien przeprowadzić stosowne postępowanie w celu ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki z art. 48 i 49 ustawy prawo budowlane uzasadniające rozbiórkę bądź legalizację obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nieprzekazanie sprawy do organu nadzoru budowlanego skutkuje naruszeniem przez Prezydenta Miasta przepisu art. 48 prawa budowlanego. Ponadto w odwołaniu podkreślono, że pozwolenie na użytkowanie obiektu wydane zostało nie tylko na podstawie uchylonych przez sąd decyzji Wojewody i Prezydenta Miasta, lecz przede wszystkim dla inwestycji objętej decyzją z dnia [...].04.2004 r. przenoszącą pozwolenie na budowę oraz decyzją z dnia [...].12.2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zmieniającą pozwolenie na budowę. Oparcie się przez organ administracji na decyzji, co do której istnieją podstawy do jej uchylenia stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością wydanej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do inwestycji, która została już zakończona. Skoro w dniu [...].08.2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, to znaczy, że inwestycja została w całości zrealizowana. Organ odwoławczy podkreślił, że bez znaczenia jest ustalenie w jakim zakresie inwestycja zrealizowana została w oparciu o decyzję z dnia [...].04.2004 r. o pozwoleniu na budowę, a w jakim o decyzję z dnia [...].12.2004 r. o zmianie pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestor zrealizował obiekt, niecelowym pozostaje udzielenie pozwolenia na budowę lub rozstrzyganie tej kwestii. Na poparcie swojego stanowisko Wojewoda powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robót budowlanych przez inwestora powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę łączyć należy z okolicznością faktycznego zakończenia robót budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, a nie z faktem pozyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Odpowiadając zarzuty odwołania organ II instancji wyjaśnił, że legalność decyzji o przeniesieniu i zmianie pozwolenia na budowę nie ma wpływu na ocenę celowości rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę. Nie ma zależności pomiędzy rozstrzygnięciem organu administracji architektoniczno - budowlanej a ewentualnym wszczęciem postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Wobec faktu wykonania obiektu, organ administracji architektoniczno-budowlanej pozbawiony jest kompetencji do orzekania w odniesieniu do tego obiektu. Właściwe w sprawie stają się organy nadzoru budowlanego, które będą orzekać o jego legalności i prawidłowości jego wykonania. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka Akcyjna "D." zarzucając jej naruszenie: 1. art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za zasadne umorzenie postępowania, podczas gdy organ powinien był skontrolować zasadność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniający decyzję o pozwoleniu na budowę; 2. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez brak wznowienia postępowania w sprawie decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę; 3. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieusunięcie z obrotu prawnego decyzji, których podstawę stanowiły decyzje uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 4. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzekazanie sprawy do rozpoznania organowi nadzoru budowlanego, który winien przeprowadzić postępowanie w zakresie możliwości legalizacji obiektu budowlanego. W oparciu o te zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a w uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty zawarte wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej orzeka wyłącznie na wniosek i jest związany złożonym przez inwestora wnioskiem. Oznacza to, że organ administracji orzekając merytorycznie może zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem, albo też - rozpatrując negatywnie złożony wniosek - odmówić wydania pozwolenia na budowę. Trzecim możliwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania jeżeli okaże się ono bezprzedmiotowe. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może wydać żadnej innej decyzji w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazują organy obu instancji, ugruntowane od lat orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza możliwość wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestycja została już rozpoczęta. Jeżeli w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ustali się, że inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych, organ administracji architektoniczno - budowlanej umarza postępowanie, a kwestia sposobu prowadzenia tych robót oraz ich zgodności z przepisami architektoniczno - budowlanymi staje się przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego w nowym, całkowicie odrębnym postępowaniu. Dotyczy to także sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Warto w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14.05.2007 r. w sprawie sygn. II SA/Kr 153/05 (niepublikowany): "po uchyleniu przez NSA decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji, kiedy budowa była już zaawansowana, postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie pozostawało nic innego, jak tylko umorzenie postępowania. (...) Na tym rola organu administracji architektoniczno - budowlanej winna była się skończyć. (...) Uchylenie przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę ulokowało rozstrzyganie co do dalszych losów całej inwestycji w organach nadzoru budowlanego". Umorzenie postępowania o pozwolenie na budowę w niniejszym przypadku nie oznacza, że wzniesiony budynek jest całkowicie legalny i nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Zaskarżona decyzja wyraża jedynie to, że Prezydent Miasta stracił kompetencje do orzekania na pozwoleniu na budowę obiektu, który już jest wybudowany. Jak wyjaśnił Wojewoda do rozpoznawania kwestii legalności i prawidłowości wykonanych robót budowlanych na obecnym etapie inwestycji tzn. po jej zakończeniu właściwe są organy nadzoru budowlanego. Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego przekazanie sprawy organom nadzoru budowlanego nie następuje w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Nie można w tym przypadku mówić o "przekazaniu sprawy według właściwości". Granice rozpoznania sprawy administracyjnej zakreśla wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a do orzekania w tym przedmiocie właściwy jest organ administracji architektoniczno - budowlanej, a nie organ nadzoru budowlanego. Zainicjowanie postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie jest także okolicznością warunkującą umorzenie postępowania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Z momentem rozpoczęcia robót budowlanych postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. Jak wynika z cytowanego wyżej orzeczenia WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1247/05 jedynym rozstrzygnięciem, jakie w tej sytuacji może zapaść, jest decyzja o umorzeniu postępowania. Należy w całości podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż nie ma zależności pomiędzy rozstrzygnięciem organu administracji architektoniczno - budowlanej, a ewentualnym wszczęciem postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Zarzut skarżącego dotyczący tej okoliczności jest więc bezzasadny. Nie może odnieść skutku także zarzut, że organ orzekający w przedmiocie wniosku M. W. o wydanie pozwolenia na budowę nie podjął żadnych czynności celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...].04.2004 r. nr [...] znak [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę oraz z dnia [...].12.2004 r. nr [...] znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zmianie pozwolenie na budowę. Prawidłowe jest stwierdzenie Wojewody, że legalność tych dwóch decyzji nie ma wpływu na ocenę celowości rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę. Należy jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę orzeka się wyłącznie w przedmiocie złożonego wniosku, a nie w przedmiocie legalności jakichkolwiek decyzji ostatecznych. Ewentualne usunięcie z obrotu prawnego wymienionych decyzji może nastąpić w odrębnym postępowaniu, a strona skarżąca może je zainicjować składając stosowny wniosek. Zarzut, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nie zostało poprzedzone wznowieniem postępowania w sprawie dwóch opisanych wyżej decyzji nie może zostać uwzględniony. Nie ma również znaczenia fakt, że decyzje z dnia [...].04.2004 r. oraz z dnia [...].12.2004 r. zostały wymienione w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].08.2005 r. Jak bowiem słusznie zauważył Wojewoda bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wynika z faktycznego zakończenia robót budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, a nie z faktu pozyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji. To zaś, że inwestycja została faktycznie zakończona nie budzi żadnych wątpliwości i nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. Skoro więc skarga Spółki Akcyjnej "D." w K. okazała się bezzasadna, należało ją oddalić zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).