II OSK 298/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. j. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 557/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za składowanie odpadów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 557/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...][ stycznia 2008 r. nr KOA/1974/Oś/07 w przedmiocie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kolegium uchyliło decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] określającą wysokość należnej opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za IV kw. 2002 r. dla A. Spółka Jawna w kwocie 317.522,05 zł i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] uchylającą decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] oraz umarzającą postępowanie I instancji. Sąd wskazał, iż Kolegium oparło się na nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 685/04, uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Wodynie nakazującą wspólnikom Spółki Jawnej A. w W. usunięcie odpadów komunalnych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i przekazanie odbiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami zgodnie z wymogami ustawy o odpadach. Omawiany wyrok był przedmiotem skargi kasacyjnej, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05. Jednakże NSA uznał za nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że spółka jawna prowadząca określone gospodarstwo rolne miała prawo magazynować przez okres 3 lat na podstawie art. 63 ust. 3 ustawy o odpadach na własnym terenie osady komunalne, nie legitymując się decyzją administracyjną wydaną przez właściwy organ, określającą miejsce i sposób magazynowania odpadów. Brak wymaganej decyzji administracyjnej umożliwiającej magazynowanie odpadów przesądza o uprawnieniu organu gminy do zastosowania art. 34 ustawy o odpadach. Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Kolegium podniosło, że zarówno postępowanie organu I instancji jak i organu odwoławczego obarczone jest wadą z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 31 § 3 k.p.a., bowiem Stowarzyszenie A. zwane dalej "Stowarzyszeniem", bez własnej winy nie brało w nim udziału. Organ odwoławczy podniósł, że Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu do organu I instancji. Organ ten po przekazaniu akt sprawy do Kolegium, nie przekazał przedmiotowego wniosku. Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. (IV SA/Wa 324/07) stwierdził nieważność postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2005 r. o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony uznając, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 19 k.p.a., bowiem organ I instancji nie był właściwy do jego wydania po przekazaniu akt sprawy do Kolegium. Mając powyższe na uwadze oraz ze względu na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał Stowarzyszenie za stronę uprawnioną do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji z uwzględnieniem udziału powyższego Stowarzyszenia. W konsekwencji bowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium, stosownie do postanowień wyroku sądu administracyjnego organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z jego udziałem. Ponadto organ ten rozstrzygając sprawę, powinien uwzględnić omawiany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na decyzję Kolegium z dnia [ stycznia 2008 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Stowarzyszenie podniosło, że Kolegium na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. zobowiązane zostało do rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie oraz do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z uwzględnieniem wskazanego przez Sąd wyroku NSA z 19 stycznia 2006 r. Kolegium jednak wbrew tym wytycznym, nie rozpoznało wniosku Stowarzyszenia, ani nie rozstrzygnęło sprawy. Wskazanie w zaskarżonej decyzji organu I instancji jako właściwego do rozpoznania wniosku o dopuszczenie do postępowania jest niezgodne z prawem, bowiem zgodnie z wyżej powołanym wyrokiem, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Kolegium jako okoliczność uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. podało fakt, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W ocenie Kolegium postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Twierdzenia te jednak nie są uprawnione. Należy mieć bowiem na uwadze, że Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania w I instancji. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał decyzję w dniu [...] listopada 2004 r., natomiast wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie złożyło 18 stycznia 2005 r. Żądanie dopuszczenia do udziału na prawach strony może być zgłoszone na każdym etapie postępowania, zarówno przez organem I jak i II instancji. Zatem, skoro w rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ponieważ żądanie w tym przedmiocie zgłosiło już po zakończeniu tego postępowania, to zarzut rażącego naruszenia w tym postępowaniu przepisów dotyczących realizacji czynnego udziału stron w postępowaniu, jest całkowicie chybiony. Sąd I instancji stwierdził, że należy uznać za trafne zarzuty skargi, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie wykonało wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 324/07. Sąd w powyższym wyroku orzekł m.in., rozstrzygając skargę Stowarzyszenia na decyzję Kolegium określającą wysokość należnej opłaty za składowanie odpadów za IV kwartał 2002 r. o stwierdzeniu nieważności postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2005 r. o dopuszczeniu tego Stowarzyszenia do udziału na prawach strony również w tym postępowaniu, ze względu na naruszenie przepisów o właściwości. Mając na uwadze, że wniosek skarżącego wpłynął na etapie postępowania odwoławczego, to właściwym do jego rozpatrzenia było Kolegium. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy najpierw powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie – z uwzględnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 425/05. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło A. spółka jawna z siedzibą w Warszawie. Zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a mianowicie art. 43 ust. 5, art. 27 ust. 2 pkt 4 i art. 63 ust. 6 pkt 5 ustawy z dnia 17 kwietnia 2001 roku o odpadach w związku z art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 288 i 293 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędną wykładnię, która znalazła swój wyraz we wskazaniach Sądu co do dalszego postępowania, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że mimo tego iż do prowadzenia przez skarżącego działalności w zakresie odzysku komunalnych odpadów ściekowych nie była wymagana decyzja zezwalająca na prowadzenie tej działalności, to jednak była wymaga decyzja określająca miejsce magazynowania komunalnych odpadów ściekowych, w związku czym zasadne jest nałożenie na skarżącego podwyższonych opłat. Tymczasem, w ocenie skargi kasacyjnej, obowiązujące przepisy nie przewidują wydania decyzji o takiej treści. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Kolegium z uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie wymaga przeprowadzenia wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie wyroku w całości, przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), skargę kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że błędnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, ponieważ Sąd orzekał w tej sprawie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Powyższy przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji nie badał kwestii ewentualnego naruszenia przez zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Po drugie, całkowicie chybiony jest zarzut zawarty w pkt 4 skargi kasacyjnej, który wnosi "o przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi". Należy podkreślić, że Sąd I instancji orzeka tylko na podstawie akt sprawy i wyłącznie kasacyjnie oraz według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji. Ponadto nie przesłuchuje świadków, nie wzywa biegłych (rzeczoznawców) jak i nie przeprowadza oględzin. Natomiast, zgodnie z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a. może tylko z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające i to wyłącznie z dokumentów, gdy jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ta ostatnia przesłanka nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie. Po trzecie, wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie nastąpiło w tym stanie faktycznym sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., realizując wytyczne z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 324/07, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno było rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia A. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym. Należy podkreślić, że przedmiotowe Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu po zakończeniu postępowania w I instancji ponieważ Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał decyzję w dniu [...] listopada 2004 r. Natomiast, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie złożyło dopiero w dniu 18 stycznia 2005 r. Należy przypomnieć, że żądanie dopuszczenia do udziału na prawach strony może być zgłoszone na każdym etapie postępowania, zarówno przed organem I jak i II instancji, a organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony od daty wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu. Dlatego też, Sąd I instancji prawidłowo orzekł w tej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ odwoławczy błędnie przekazał sprawę do organu I instancji, pomimo braku przesłanek, czyli nie wykazał potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podnieść, że pozwoli to dopiero organowi II instancji rozpatrzyć daną sprawę merytorycznie, z odniesieniem się również do argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 425/05), który powołuje w uzasadnieniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 324/07. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.