I OSK 1300/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 24 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. i S.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1554/08 w sprawie ze skargi A. T. i S. T. na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie wyjaśnień organu zawartych w piśmie nr [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1554/08 odrzucił skargę A.T. i S. T. na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wyjaśnień organu zawartych w piśmie nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga dotyczy pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], stanowiącego odpowiedź na wystąpienie skarżących z dnia [...]., w którym to wskazali, iż nie zgadzają się z wyjaśnieniami Wojewody P. (pismo z dnia [...], nr [...]) oraz wcześniejszymi stanowiskami w tej sprawie zawartymi w pismach Rady Gminy S. i Wójta Gminy S.. Z akt sprawy wynika, że skarżący kilkakrotnie zwracali się do wymienionych wyżej organów z wnioskiem o wyjaśnienie przebiegu drogi nr [...] w miejscowości R. Efektem ostatniego wystąpienia jest zaskarżone w sprawie pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]., nr [...] podjęte w trybie art. 229 pkt 6 K.p.a., której przedmiotem jest ocena zasadności skargi na działanie Wojewody P. w zakresie wyjaśnienia przebiegu drogi. Pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stanowi formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 238 K.p.a., kończącym zarazem postępowanie skargowe w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem. Sąd pierwszej instancji mając na uwadze przepisy działu VIII K.p.a. regulującego sprawy z zakresu skarg i wniosków wskazał, że każdy może złożyć skargę lub wniosek do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Mogą one być składane w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą. Przedmiotem skargi, zgodnie z art. 227 K.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Rezultatem przeprowadzonego postępowania skargowego jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że na działania organów podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w dziale VIII K.p.a. nie są bowiem aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) - vide postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wa 80/05, publ. Lex 205439, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 983/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 57, s. 90. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r. III SAB 7/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 27. Zawiadomienie to może być jedynie kwestionowane nową skargą złożoną w trybie skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII K.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli A. T. i S. T., zaskarżając je w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazali na naruszenie prawa procesowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez przyjęcie, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej; 2) art. 238 K.p.a. przez przyjęcie, że pismo MSWiA jest jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia ich skargi; 3) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez przyjęcie, że sąd administracyjny nie był właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organów, którą była ich skarga. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że wniesienie każdej skargi do organu powoduje powstanie po stronie organu obowiązku zawiadomienia skarżącego o sposobie jej załatwienia. Dlatego zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w przepisach działu VIII K.p.a. zalicza się do wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na bezczynność organu przysługuje zaś stronie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga do sądu. Skarżący podkreślili, że z treści złożonego przez nich do organu wniosku wynika, iż dotyczył on skargi na bezczynność uprawnionego do rozgraniczenia organu, jak również bezprawnej wycinki drzew. Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował ich skargę jako wniosek o wyjaśnienie określonego problemu, nie zaś skargi na bezczynność organu. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny nie był właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organów jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności wydawanych w sprawach indywidualnych. Z akt sprawy wynika natomiast, że A. T. i S. T. w piśmie z dnia [...] skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli o "wyjaśnienie przebiegu drogi nr[...]w miejscowości R.". W piśmie tym wyrazili swoje niezadowolenie z wyjaśnień Wojewody P. w sprawie działalności Rady Gminy S., w kwestii dotyczącej przebiegu drogi. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarga skarżących dotyczy ich niezadowolenia z załatwienia skargi przewidzianej w art. 227 K.p.a. (Dział VIII K.p.a.), nie zaś bezczynności organów, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przedmiotem skargi w myśl art. 227 K.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie sprawy. Zasadą jest, że organem właściwym do rozpatrzenia załatwiania skarg są organy wyższego stopnia lub organy sprawujące bezpośredni nadzór. W myśl art. 229 pkt 6 K.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu jest - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów. Wniesiona zatem przez skarżących skarga w pełni odpowiada kryteriom przewidzianym dla skargi obywatelskiej (powszechnej) określonej w dziale VIII K.p.a. Wnoszący tę skargę skarżący jej przedmiotem uczynili działalność Wojewody P., a nadto skierowali ją do organu właściwego do rozpoznania takiej skargi, tj. do ministra. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII K.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII K.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 238 K.p.a., gdyż Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że pismo organu z dnia [...] jest zawiadomieniem, o którym stanowi powołany przepis. Zawiadomienie to stanowi prawną formę działania, będącą czynnością materialno - techniczną, a więc taką czynnością, która skutki prawne wywołuje przez fakty. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd art. 58 § 1 pkt 6 jest także niezasadny, bowiem zgłoszona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zawarty w środku odwoławczym wniosek o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, bowiem art. 203 pkt 1 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie odrzucające skargę, Sąd nie ma podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania.