V SA/Wa 1190/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Sylwia Wojtkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi I. i P. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Przedmiotem skargi z 2 lipca 2007 r. wniesionej przez I. i P. O. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeniósł odpowiedzialność za część zobowiązań z tytułu zaległych składek na I. i P. O. - spadkobierców po zmarłym dłużniku J. O. Dnia [...] października 2004 r. skarżący złożyli wniosek o umorzenie powyższych należności z uwagi na swoją ciężką sytuację finansową. Decyzjami z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzje ZUS Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Następnie wyrokami z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 737/05 i sygn. akt III SA/Wa 738/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji Nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. W dniu [...] grudnia 2006 r. wydana została decyzja Nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżone decyzje Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Decyzja ta została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 805/07 z uwagi na to, że nie zostały wykonane wytyczne Sądu zawarte w wyrokach z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 737/05 i sygn. akt III SA/Wa 738/05. Sąd nakazał Prezesowi ZUS ustalić w postępowaniu administracyjnym - w sposób zgodny z wymogami przepisów art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., czy należności za okres 1992 - 1995 nie wygasły na skutek przedawnienia i czy w związku z tym istnieje przedmiot sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Prezes ZUS po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, utrzymał w mocy decyzje Nr [...] z dnia [...].12.2004 r. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") po spełnieniu podstawowej przesłanki zawartej w ww. artykule może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek. Przesłanką tą jest całkowita nieściągalność należnych składek. Wskazał także, iż umorzenie może nastąpić, jeżeli nie stwierdzono całkowitej nieściągalności składek. Jednakże ta możliwość uregulowana w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia tzn. "opłacających składki sami za siebie". Prezes ZUS ustalił, że w przedmiotowej sprawie całkowita nieściągalność nie występuje, nie występują też przesłanki konieczne do umorzenia należności pomimo braku nieściągalności. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że P. O. jest zatrudniony na umowę o pracę i uzyskuje z tego tytułu dochody w kwocie [...] zł miesięcznie (dane za 09, 10, 11/2007). Możliwe jest więc prowadzenie egzekucji poprzez zajęcie wynagrodzenia. Zatrudnienie podjęła również I. O. Ponadto zobowiązani posiadają nieruchomość o powierzchni 800 m-, na której ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego. Odnosząc się do zgłaszanego przez zobowiązanych zarzutu przedawnienia zaległych składek Prezes ZUS zauważył, że pięcioletni bieg terminu przedawnienia został przerwany przez wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] września 1999 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko J. O. Od tego dnia pięcioletni bieg terminu przedawnienia zaczął biec od nowa. Bieg terminu przedawnienia podlegał zawieszeniu od dnia śmierci J. O. ([...].10.2001 r.) do dnia uprawomocniania postanowienia o nabyciu spadku przez I. i P. O. W związku z tym decyzja z dnia [...] września 2004 r. nr [...] przenosząca odpowiedzialność na spadkobierców została wydana w okresie wymagalności składek. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili Prezesowi ZUS naruszenie: 1. art. 109 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie, 2. art. 35 ust. 3 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, poprzez jego niezastosowanie, 3. art. 24 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dn. 13.10.1998 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 4. art. 35 ust. 4 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, poprzez niezastosowanie, 5. art. 7, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 35 § 1 - 3 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej sytuacji skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 109 u.s.u.s. (błędnie wskazali ustawę z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych), zgodnie z którym składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31.12.1998 r., płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących przed datą wejścia w życie ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Badając zaskarżoną decyzję w takim zakresie, Sąd stwierdził, iż nie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych [(Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej jako "u.s.u.s."] należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżących. Prezes ZUS prawidłowo bowiem wskazał, że P. O. jest zatrudniony na umowę o pracę i uzyskuje z tego tytułu dochody w kwocie [...] zł. Zatrudnienie podjęła również I. O. Ponadto skarżący posiadają majątek nieruchomy, na którym ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżących nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jednakże jak słusznie wskazał Prezes ZUS w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia zaległych należności w oparciu o ten przepis. W szczególności zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono żadnych dokumentów potwierdzających zły stan zdrowia zobowiązanych, który pozbawiałby ich możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) -ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżących nie przemawia za umorzeniem należności. Wskazać należy przede wszystkim, iż skarżący uzyskują dochody z tytułu zatrudnienia. Zatem organ słusznie przyjął, że spłata należności może zagrozić bytowi strony. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia składek wskazać należy, że jest on bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skarżących, Prezes ZUS właściwie rozważył kwestię przedawnienia wskazując w uzasadnieniu, że pięcioletni termin przedawnienia został przerwany poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Wskazać należy, że [...] grudnia 1997 r. ZUS wystąpił do Sądu Rejonowego w T. o ustanowienie hipoteki przymusowej obejmującej nieruchomość, której właścicielami byli J. i I. O. W dniu [...] września 1999 r. zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko J. O. - od tej daty bieg terminu przedawnienia rozpoczął się na nowo. Następnie bieg terminu uległ zawieszeniu od dnia śmierci zobowiązanego do uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdzającego, że spadek po zobowiązanym nabyła żona I. O. i syn P. O. W związku z tym należało uznać, że decyzja z dnia [...] września 2004 r. została wydana w okresie wymagalności składek, których dotyczy zaskarżona decyzja. Należy również wskazać, że umorzeniu podlegają tylko należności niesporne, Sąd w niniejszym postępowaniu bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie bada natomiast zasadność obciążenia skarżących składkami po zmarłym J. O. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.