II SA/Kr 561/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skarg Spółdzielni A. w N. i B. J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargi oddala. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia: budowa stacji paliw zlokalizowanej w N przy ul. [...] na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na rzecz T. Z. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 104 k.p.a., art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 1 i ust. 7 pkt 4, art. 56 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku- Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 roku, Nr 129, poz. 902 z późn. zm. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren lokalizacji inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, wydana natomiast została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Powołując się na przepis art. 46 ust. 1 ustawy- Prawo ochrony środowiska, zaznaczono, iż wnioskowana inwestycja jest przedsięwzięciem, mogącym wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W toku postępowania stwierdzono taki obowiązek w drodze postanowienia, a inwestor dostarczył żądany raport. Burmistrz Miasta [...] zaznaczył, że stosownie do art. 53 i 32 ust. 1 pkt 1 ustawy, zapewniono udział w postępowaniu stronom i społeczeństwu. Uzyskano także wymagane przez art. 48 ust. 2 uzgodnienia. Wydana decyzja zawiera elementy, określone w art. 56 ust. 3, natomiast wobec braku podstaw nie wprowadzono wymogów w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko (art. 58 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1) oraz obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 ustawy). W ocenie organu, proponowane rozwiązania techniczne i technologiczne ograniczą do minimum negatywne oddziaływanie stacji na środowisko oraz możliwość wystąpienia awarii. We wniesionym w terminie odwołaniu J. C., K. C., K. K., J. M., K. M., K. N., K. P. domagali się dopuszczenia ich do udziału w sprawie jako stron, ponieważ decyzja narusza ich posiadanie, a także uchylenia powyższej decyzji z uwagi na jej szkodliwość społeczną. Podnieśli, że są przedsiębiorcami, mającymi w pobliżu siedziby swoich firm, a inwestycja ograniczy ich swobodę działalności gospodarczej. Pismo procesowe w sprawie wniosła również Spółdzielnia A. w N., podnosząc zastrzeżenia odnośnie sporządzonego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Decyzją z dnia [...]roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ drugiej instancji wskazał na wstępie, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku "sąsiadów" projektowanej stacji, nie przesądza również o jej realizacji. Przytaczając treść art. 28 k.p.a., Kolegium zwróciło uwagę, że żadna z działek sąsiadujących z terenem inwestycji ani znajdujących się na nim nie jest własnością ani nie pozostaje w żadnej innej formie władania osób, wnoszących odwołanie. Skarżący nie wskazali na jakikolwiek swój prawny interes. Podniesione w odwołaniu zarzuty są jedynie domniemaniami i hipotezami odnośnie wpływu inwestycji na sytuację prawną wnoszących odwołanie, co sprowadza się do wykazania interesu faktycznego, ten zaś nie jest prawem chroniony. Dodatkowo, firmy skarżących znajdują się w znacznej odległości od terenu, na którym zaplanowano realizację stacji paliw. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Spółdzielnia A. w N. oraz J. M. Spółdzielnia A. w N. domagała się uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podniosła merytoryczne zarzuty wobec rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zaś w kwestii przymiotu strony zaznaczyła, że w myśl art. 10 ustawy- Prawo ochrony środowiska, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska ma prawo uczestniczyć każdy. J. M. zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 7 § 1 i § 3, art. 9, art. 28, art. 73, art. 77, art. 78 § 2 oraz art. 136 k.p.a., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na treść art. 28 k.p.a., wskazał, że jego interes faktyczny przejawia się w tym, iż siedziba jego firmy znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, w odległości 150 m, a pojęcia strony w postępowaniu, ustalającym środowiskowe uwarunkowania, nie można interpretować przez pryzmat najbliższego sąsiedztwa. Zarzucił, że inwestycja spowoduje zwiększenie ruchu na ul. [...], więc inwestor winien podjąć działania w celu udrożnienia ruchu; dla skarżącego sposobem wymuszenia takich działań jest udział w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczył, że jedna z osób skarżących uzyskała dostęp do akt postępowania w organie odwoławczym, a ponieważ takie uprawnienie przysługuje w myśl art. 73 k.p.a. wyłącznie stronie, pozostali wnoszący odwołanie zaniechali dowodzenia swojego statusu stron. Sprawa z jego skargi, zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Kr 562/08, została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą, wywołaną skargą Spółdzielni A. w N. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w razie braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponieważ kwestionowana decyzja, wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie stanowiła rozstrzygnięcia istoty sprawy, a jedynie orzeczenie formalne, umarzające wyłącznie postępowanie odwoławcze, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało zbadać, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie uznało, iż wnoszącym odwołanie nie przysługiwał przymiot stron postępowania. Przesądzenie tej kwestii było jednocześnie wystarczające dla wydania orzeczenia przez Sąd, ponieważ – w wypadku przyjęcia, iż skarżący winni być stronami, decyzja winna zostać uchylona w celu zapewnienia im pełnego toku instancji postępowania administracyjnego, zaś w wypadku przeciwnym- podniesione przez nich zarzuty odnośnie istoty sprawy nie mogłyby zostać uwzględnione, a zatem ich rozpatrywanie byłoby bezprzedmiotowe. Na wstępie rozważań odnośnie posiadania przez wnoszących odwołanie przymiotu stron trzeba zaznaczyć, iż ustawa- Prawo ochrony środowiska nie zawiera definicji strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W szczególności roli takiej nie może spełniać powołany w jednej ze skarg art. 10 tejże ustawy, w myśl którego każdy w przypadkach określonych w ustawie ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska lub przyjęcia projektu polityki, strategii, planu lub programu rozwoju i restrukturyzacji oraz projektu studium i planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten zawarty jest w dziale II ustawy, zawierającym zasady ogólne, a wprost z jego brzmienia wynika, iż uczestnictwo nim zagwarantowane ograniczone jest do "przypadków wskazanych w ustawie". Udział, o jakim mowa, nie jest określony jako udział w charakterze strony- jeżeli taka regulacja byłaby intencją ustawodawcy, wskazałby to wprost, podobnie jak uczynił to w art. 33 ustawy. Nie sposób również pominąć w niniejszej analizie skutków, jakie pociągałoby za sobą uznanie omawianego przepisu za podstawę do wyznaczenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Przyjęcie, iż stroną w takiej sprawie jest dosłownie "każdy" oznaczałoby również niemożność jej załatwienia- ponieważ nie istniałby taki pracownik organu administracji publicznej, który nie byłby od udziału w postępowaniu administracyjnym wyłączony na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.- ani też poddania jej sądowej kontroli, ponieważ wyłączony byłby na mocy art. 18 § 1 pkt 1 p.p.s.a. każdy sędzia sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż krąg stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia musi być wyznaczany w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, co dostrzegł i podkreślił organ drugiej instancji, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, co trzeba rozumieć jako interes, wynikający z przepisu prawa materialnego, przyznającego konkretne, indywidualne i aktualne korzyści w postaci uprawnień lub ochrony przed ich naruszeniami. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 755/06, LEX nr 337023; z dnia 9 grudnia 2005 roku, sygn. akt II OSK 310/05, LEX nr 190891; 8 marca 2005 roku, sygn. akt OSK 694/04). W kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy słusznie przyjął, że podmioty, wnoszące odwołanie posiadają w sprawie o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację spornej stacji paliw interes jedynie faktyczny, nie zaś prawny. Wynika to zarówno z materiałów postępowania, jak i z argumentów, wskazanych w odwołaniu i skargach. Istotnie, realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób, korzystających z tej samej drogi publicznej, jednakże żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Ponadto, kwestia obsługi komunikacyjnej inwestycji rozpatrywana jest na etapie ustalania warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit "c" w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Również zakres praw i obowiązków, konkretyzowanych w drodze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy- Prawo ochrony środowiska nie obejmuje takich kwestii, jakie skarżący i inne osoby, wnoszące odwołanie uczyniły zarzutami w niniejszej sprawie. Hipotetyczne utrudnienia w ruchu czy prowadzeniu działalności gospodarczej pozostają bez związku z przedmiotem postępowania- określeniem parametrów inwestycji, związanych z potrzebą ochrony środowiska. Wypada też dla porządku dodać, że posiadanie, na którego naruszenie powoływano się w odwołaniu, nie jest prawem podmiotowym, a jedynie stanem faktycznym, chronionym w określony przepisami prawa cywilnego sposób (zob. E. Gniewek Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz., Zakamycze, 2001, komentarz do art. 336, teza 2.2). Zatem również ta kwestia (abstrahując od zasadności zarzutu naruszenia posiadania) nie była podstawą do uznania, że osoby, wnoszące odwołanie, posiadają interes prawny w załatwieniu sprawy administracyjnej. Trzeba zatem uznać, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zasadne i nie narusza art. 28 k.p.a. ani innych przepisów prawa materialnego czy procesowego. Wobec wniesienia odwołania przez osoby, którym przymiot stron postępowania nie przysługiwał organ odwoławczy był zobowiązany w myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie w części, toczącej się przed nim, nie był także władny do badania sprawy co do jej istoty. Z tego też powodu rozpatrzenie przez Sąd zarzutów, skierowanych przeciwko meritum sprawy, jest bezprzedmiotowe. Z uwagi na powyższe Sąd obie skargi oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.